2018年 第1期 总第384期往期专题

重磅:政府将不再是居住用地唯一提供者!

1月15日,国土资源部部长姜大明在全国国土资源工作会议上的讲话称,要改变政府作为居住用地唯一供应者的情况,研究制定权属不变、符合土地和城市规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,完善促进房地产健康发展的基础性土地制度,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住...

官方解读

    1月15日,国土资源部部长姜大明表示,我国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地唯一提供者。

    姜大明还表示,我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。他强调,这是一项重大理论和实践创新。但城里人到农村买宅基地口子不开,严禁下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆。

    姜大明说,国土资源处于供给端的重要位置。在深入推进供给侧结构性改革中,全系统坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,明确“住宅用地是保障住有所居的、不能用来炒作投机”,强化分类调控、因城因地施策、制定住宅用地中期规划和三年滚动计划,开展利用集体建设用地建设租赁住房试点,努力稳定社会预期。

媒体报道(一)

     政府将不再是居住用地唯一供应者、农村宅基地“三权分置”——2018年全国国土资源工作会议释放的两大信号,致力于推动建立多主体供应、多渠道保障、租购并举的住房制度,更标志着影响我国城乡社会深远的征地制度改革取得重大进展。

    长期以来,政府主导征地是我国农村土地“农转非”的华山一条路。按现行规定,农村土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设,农村集体建设用地不能单独用作抵押。除农村集体和村民用于兴办乡镇企业、建设村民住宅和乡(镇)村公共设施、发展公益事业外,其他任何建设不能直接使用集体土地,都要通过征收程序将集体土地变为国有建设用地。

    这一制度在保障我国工业化、城镇化对建设用地的需求方面作出了历史性贡献,但也暴露了一系列问题。比如,随着征地规模和被征地农民数量逐年增加,征地引发的社会矛盾逐年增多。这与现行法律法规执行不到位有关,也与征地范围过宽、征地补偿标准偏低、安置方式单一、社会保障不足、有效的纠纷调处和裁决机制缺乏有关。

    要缓解征地过程中产生的社会矛盾,一个重要途径是打破对土地资源的垄断。按照中央部署,将缩小征地范围和留地安置等,让被征地农民分享城镇化土地增值收益。

    缩小征地范围,就是按照我国宪法精神,将征地界定在公共利益范围内,逐步减少强制征地数量,从源头上减少征地纠纷的产生,同时为建立农村集体经营性建设用地市场留出充足空间。同时,还要规范征地程序,通过改革完善征地审批、实施、补偿、安置、争议调处裁决等程序,保障被征地农民的知情权、参与权、收益权、申诉权、监督权,进一步规范和约束政府的征地行为,防止地方政府滥用征地权。

    政府不再是居住用地唯一供应者,将促其有效摆脱对“土地财政”的依赖,缓解土地融资风险,对屡禁不止的暴力征迁釜底抽薪。此外,还将极大释放我国土地红利,增加农民收益,繁荣乡村经济,乃征地由“痛”变“通”的关键一招。(新闻来源:新华社 记者 王立彬)

媒体报道(二)

    为贯彻落实中央有关部署,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,我国将逐步改变政府作为居住用地唯一供应者的情况,以更好地让全体人民住有所居。

    政府将不再是居住用地唯一提供者

    1月15日,国土资源部部长姜大明表示,我国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,让全体人民住有所居。政府将不再是居住用地唯一提供者。

    北上广等13个城市试点集体用地建设租赁住房

    据悉,为增加租赁住房供应,构建购租并举的住房体系,拓宽集体经济组织和农民增收渠道,按国土资源部、住房城乡建设部部署,北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都13个城市正在开展利用集体建设用地建设租赁住房试点。在试点城市,村镇集体经济组织可以自行开发运营,也可以通过联营、入股等方式建设运营集体租赁住房。

    我国宅基地将探索“三权分置”

    姜大明还表示,我国将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。他强调,这是一项重大理论和实践创新。但城里人到农村买宅基地口子不开,严禁下乡利用宅基地建别墅大院、私人会馆。

    姜大明说,国土资源处于供给端的重要位置。在深入推进供给侧结构性改革中,全系统坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,明确“住宅用地是保障住有所居的、不能用来炒作投机”,强化分类调控、因城因地施策、制定住宅用地中期规划和三年滚动计划,开展利用集体建设用地建设租赁住房试点,努力稳定社会预期。

    关注

    “政府不再垄断住房供地”意味着什么?

    中原地产首席分析师张大伟认为,过去中国房地产的20年发展历史,其实就是国有土地发展历史,特别是商品房住宅土地,来源单一,地方土地财政依赖房地产,依赖土地招拍挂,国有土地招拍挂出让,是商品房住宅土地的唯一来源。

    如何理解“政府将不再是居住用地唯一提供者”?北京市房地产法学会副会长兼秘书长、首都经济贸易大学教授赵秀池告诉记者,城镇住房供地属于政府垄断,因为城镇土地是归国家所有。这些年,我们看到开发商拿地,地价越来越贵,房价越来越高。实际上从土地所有制来讲,土地分为城乡两种制度,城镇土地归国家所有,农村土地归集体所有,农村集体也是一种土地的所有权,从法理来讲,不仅是国家能够供应土地,农村集体也可以是土地的供给者。尤其现在咱们提倡租购并举、大力发展租赁市场,农村集体建设用地可以利用起来。比如近来北京正在实施的集体土地租赁住房项目就是这种情况,北京市计划于2017年至2021年的五年内供应1000公顷集体土地,用于建设集体租赁住房。

    张大伟表示,国土部鼓励集体用地建设租赁房,有利于提高用地指标紧张的城市加快租赁房源供应的可能性。目前,北京、上海、广州、武汉、成都等开展利用集体建设用地建设租赁住房试点的13个城市基本都属于一二线城市,这些城市国有土地相对紧张,而部分区域存在的城中村等集体土地,如果部分进入租赁市场有利于房源供应,也有利于城中村改造。

    张大伟还表示,多主体供应房源,必然需要多主体供应土地,预计未来非房地产企业开发集体土地的政策将会加速试点。另外,政府将不再垄断住房土地供应,对集体土地价值将有非常大的提升影响。对于城市租赁市场影响最大,对于商品房住宅市场来说也能起到缓解供需的作用。

    “今后不一定是房地产开发商拿地建房”

    对于上文提到的我国将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法,赵秀池表示,非房地产企业是指今后不一定是房地产开发商拿地建房,比如房改前有过住房合作社形式、再比如单位拿地建房。河南一直有一个公司,私人拿地,类似于房改前集资建房的形式,大家先拿钱,公司集合了钱,拿地,然后建房,再分房,成本价分房,比较便宜。

    “姜大明部长的讲话主要是落实十九大报告多主体供应、多渠道保障的精神。”赵秀池补充道。

    适度放活宅基地使用权

    姜大明还表示,各地在改革试点中要认真开展农户资格权的法理研究,探索宅基地“三权分置”的具体实现形式,可以重点结合发展乡村旅游、返乡人员创新创业等先行先试,探索盘活利用农村闲置农房和宅基地、增加农民财产性收入、促进乡村振兴的经验和办法。

    赵秀池告诉记者,落实宅基地的集体所有权,是指我国现在对宅基地赋权是不充分的,现在城里的房子可以抵押、贷款,农民的宅基地没有这些权利,落实宅基地的集体所有权意味着今后宅基地也将或拥有同城镇房子一样的权利,比如抵押、贷款等。赵秀池介绍,保障宅基地农户资格权主要还是要保障农民的宅基地,也就是只有农民拥有,城里人不能买卖宅基地。适度放活宅基地的使用权,意味着如果农民进城后,宅基地空置,是不是宅基地在一定期限内可以租赁,农民取得一定收益。

    “把集体土地,尤其是宅基地充分利用起来,提供更多住房供应,对平抑房价、稳定房地产市场,起到一定作用。”赵秀池说。(新闻来源:瞭望东方周刊)

专家解读

    政府将不再垄断土地供应,这可能是中国房地产市场迄今为止影响最为深远的事件。

    根据国土资源部部长姜大明的说法,未来中国土地市场的变化体现在三个方面:

    一是将研究制定权属不变、符合规划条件下,非房地产企业依法取得使用权的土地作为住宅用地的办法;二是深化利用农村集体经营性建设用地建设租赁住房试点,推动建立多主体供应、多渠道保障租购并举的住房制度,让全体人民住有所居;三是将探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。尽管这三项改革的举措在具体的实施办法上都显得小心翼翼,但这三项改革举措的落实,仍然意味着中国土地供应将出现实质性的变化,政府作为土地垄断供应者的历史将慢慢终结,这对中国房地产市场的格局以及房价未来的走势必然产生实质性的影响。

    对于高房价,我一直提醒大家,这是一个非常复杂的现象,导致高房价的原因是多元的,有货币政策的因素,有政府对房地产的依赖,也有供求关系的影响。但最大的原因在于土地制度:当下实行的以招拍挂为主要方式,政府垄断土地一级市场的方式,是导致中国土地稀缺的主要原因。

    笔者在过去的文章中一再强调,中国土地稀缺的根本原因绝非土地真的短缺,在中国任何一个城市,就土地本身的量而言,用于居住的土地完全足够,导致土地稀缺的根本原因在于不合理的土地制度人为导致的短缺,表现在三个方面:

    一是政府对土地一级市场的垄断。中国的土地尽管有国有和集体所有两种类型,但集体土地是没有权利直接进入土地市场的,必须政府征收之后才能进入土地一级市场。在土地一级市场被完全垄断的情况下,政府为了实现收益的最大化,在土地供应计划上就会按照行情进行调节,以实现土地价格的最高化,这意味着,每个城市每年转让多少土地,什么时候转让,以什么价格转让,基本都有地方政府垄断。这就能够解释为什么一些城市土地供应每年变化很大的主要原因;

    二是土地结构不合理。中国不仅把土地分成国有和集体所有,而且还按照土地的性质分成住宅用地、工业用地和商业用地。各地为了追求GDP,人为压缩住宅用地的比例,导致住宅用地的比例严重偏低,更进一步导致土地的短缺;

    三是土地的大量浪费。一方面是土地紧缺,一方面是大量的土地被闲置,中国闲置的土地面积惊人,笔者曾经专门做过评述。

    土地稀缺的结果,就是住房供应的短缺,特别是由于政府垄断了土地供应,直接导致的结果就是在房价暴涨的时候,一些地方政府为了让土地卖个更高价,人为控制土地的供应,导致市场出现更严重的恐慌。北京、上海2016年土地供应完成计划的比例只有可怜的20%左右,这是导致2017年一季度北京房价再次出现暴涨的根本原因。对于高房价,民众总是认为,房子是炒起来的,所以天真地呼吁通过房产税把多余的房子逼出来。这本末倒置的思维的根源就在于高房价的根子在于土地垄断供应。

    炒地是炒房的根源,如果土地供应有多个主体,土地市场存在真正的竞争,土地一定不会稀缺。这是市场经济亘古未变的法则。为什么有炒房,就是因为房子稀缺,为什么房子稀缺,根子在人为导致的面粉稀缺。在面粉稀缺,房价上涨预期没有改变的情况下,房产税是无法抑制高房价的,更不可能把所谓多余的房子逼出来。每次房价暴涨的时候,很多没有买房资格的人注册公司,以公司的名义买房,而众所周知,以公司名义购房需要缴纳房产税,但仍然阻挡不了大家抢房的热情。不抑制炒地,把高房价的原因归结到投机上,是非常可笑的,而希望通过房产税打压高房价,更是太傻太天真。对于房价,笔者过去一直强调土地交易制度对高房价的关键作用,在完全垄断的土地供应制度下,土地只能是稀缺的,只有稀缺才能制造最大的价值。因此,解决高房价的根子在于土地制度的突破,这也是笔者一直呼吁的真正的长效机制。这么多年来,我对所有有利于打破土地垄断的尝试都给予点赞。这一次,国土资源部明确提出未来土地的“多主体供应”,这无疑是一个积极的信号。尽管从目前的举措来看,除了“非房地产企业的用地用于住宅”这一点可以直接增加土地供应之外,其他的诸如集体土地只能用于租赁房试点等,口子仍然开得太小。

    三中全会提出集体建设用地的改革方向之后,之所以迟迟没有太大的实质性的举措,笔者认为担心之一就是一旦大量的集体建设用地入市,势必对以前完全垄断的土地一级市场造成冲击,进而冲击房价,这是很多利益博弈方不愿意看到的,因而才显得小心翼翼,如同龟步。但是,在一些城市土地储备有限的情况下,集体建设用地的入市是迟早的。今天可以搞租的试点,明天就可以搞售的试点。

    这一次,国土资源部明确提出终结土地市场的垄断,这无疑是一个积极的信号。但中国土地制度的改革的命题远远大于姜大明提出的三点。还有,土地的70年问题,等等,都属于硬骨头。我在之前二次房改的文章中提出,土地制度的改革是关键,这一点如果有实质性的突破,高房价的丧钟就真的敲响了。(新闻来源:功夫财经)

延伸阅读

    城市化是众多发展中国家实现工业化、促进经济增长、摆脱贫困的常见的战略选择,不过,城市化不可避免地伴随着社会动荡和政治不稳定。为了避免城市化有可能造成的政治威胁,发展中国家通常采取“城市偏向”(urban bias)的再分配策略,试图降低社会不平等和社会不满。但是,从长期来看,这种政策又削弱了国家的初始目标,诱使更多的农村人口涌向城市,从而进一步提高了人口聚集的密集程度,增加了政治不稳定的可能性。

    虽然我国的城市化建设起步较晚,但是,取得的成就却是有目共睹的,在短短的二十多年的时间里,城市化率在2014年已经达到了54.77%,城镇常住人口74 916万人,超过了乡村常住人口的61 866万。不同于其他发展中国家,尽管中国城市化速度惊人、城市人口密集度居高不下,但是,由城市化带来的集体抗议并没有对政治稳定产生任何实质性的威胁,城市的秩序总体上保持了持续稳定。中国的城市化为什么会成为一个例外现象呢?作者认为,国家基础权力(infrastructural power)的建设或许能够帮助我们解释这个现象。

    国家的基础权力指的是国家对社会的渗透能力以及在社会当中贯彻政策的能力。迈克尔·曼认为,这种能力既是现代民族国家不可或缺的,也是现代国家区别于传统国家的一个重要特征。通过提升财政能力、改善人口控制等机制,国家基础权力对政权的存续和政治稳定还发挥着根本性的作用。国家基础权力首先来自于国家的能力,这种能力强调国家对社会的抽取、规制和控制能力。其次,国家的基础权力来自于国家对人口的控制程度,基础权力越强大,空间控制的范围越广、越巩固;国家基础权力对社会的影响既来自于自身有目的性的努力,也来自于那些非目的性的间接行动。再次,基础权力概念并非将社会对立起来,相反,强调将国家与社会并置;基础权力的力量正是来自于国家有效地维持了对社会行动者的政治联系。最后,政治稳定取决于国家在微观基础上的影响力,取决于国家在多大程度上将各种细微的矛盾和纠纷消解掉。

    一、城市化:财政增长之引擎

    城市化本身就是经济增长的一个重要引擎,增长来自于资源(如人口、土地、产业聚集等)相对高效率的集中利用。长期以来,我国的城市化率滞后于工业化率和世界城市化的平均水平,低城市化水平不仅造成了巨大的效率损失,也导致了城乡收入差距不断扩大。这种低城市化率的问题在过去三十年里得到了逐步改善,城市化水平的提高不仅促进了人口的流动、经济的繁荣,而且极大地提高了政府的财政能力。城市化本身对国家财政能力的提高,具有直接的正面效果。

    通过资源的集聚,城市化带来了经济繁荣,因为人口密度的增加意味着投资的增加、产业集中、更多的消费,等等。推进城市化的一个重要手段是改变行政区划,以此来扩大城市规模。1980年以来,扩大城市规模的办法主要采取“撤县设市”和“撤县设区”两种办法。1980年,全国总共新设立了县级市的数目为110个,1996年增加到445个。1998年之后,“撤县设区”的政策代替了“撤县设市”的办法,县级行政单位在逐渐减少,市辖区(县级)的行政单位在逐渐增加。2002年,全国共有县级行政单位2 030个,到了2014年,这个数量减少到1 957个;2002年和2014年,全国共有市辖区分别为830个和857个,总共增加了27个。“撤县设区”打破了原有的行政界限,在城市规划、产业布局和基础设施等方面实现统一决策。更重要的是,“撤县设区”带来了人口在本县(区)和外省人口迁移的显着增加,促进了本县(区)内人口的城镇化和农村劳动力的跨省迁移;市场潜力越大,经济发展潜力越大,“撤县设区”带来的人口增长效应就越高。

    政府财政能力的提升还来自于建设用地和住房需求的增加。建设用地的大规模使用,在20世纪90年代后期明显增长。2004年至2015年,国有建设不仅投入的总量在不断增加,而且这些新增加的土地(部分来自于农业耕地)绝大多数优先用于工业投资、房地产住宅和交通基础设施项目。工业用地在2004年至2007年之间所占比重较大,达到40%以上,随后保持在21%-35%之间;房地产和住宅用地量比较稳定,波动较小,但总体上保持一个相对大的用地总量;基础设施的用地量总体比重较高,但是,不同于工业用地,基础设施用地在不断增加,2014年与2015年,比重甚至超过了50%。建设用地的使用偏好不仅满足了工业化的需求和城市生活的消费需求,也直接产生了经济效益。2004年至2015年,土地供应量年平均增长率为6.47%,而土地出让收入的年平均增长率高达15.87%。

    土地与住房市场的形成以及1994年分税制改革,为地方财政收入的大发展创造了极好的机会,土地出让收入对地方政府的财政增长做出了很大贡献。从2003年开始,土地出让金对财政收入的贡献率始终保持着较高的比例,截至2014年,年平均贡献率达到48.56%;2002年,全国地方政府土地出让金总收入为2 420亿元,而2013年,出让金的规模飙升到近40 000亿元,增幅接近20倍。

    土地供应的增加所产生的经济效应,还可以通过房地产市场的繁荣得到支持。从2005年至2014年,国家对城市房地产用地保持了稳中有降的调控政策,用地总量适中;房地产用地的价格在逐年增长,在建设用地转让收入中所占比例较高,贡献率较大,年平均达到35.96%;房地产对建设用地转让收入的贡献率缓慢降低,从2005年的59.38%降低到2014年的29.51%。房地产市场的繁荣一方面反映了城市人口规模的扩大,另一方面也反映了人们对住房消费需求在增加。

    二、在城市新空间嵌入国家元素

    社会是否稳定取决于一个基本的条件,那就是,国家在社会当中所能达到的范围,包括新兴的空间和新出现的人群;凡是国家组织难以覆盖的范围,往往成为社会不稳定滋生的土壤。改革开放不仅仅是一项经济改革,也是一项制造新社会的系统工程。在社会主义市场经济的塑造下,城市的社会结构和居住模式发生了巨大的变化。在20世纪80年代,城市人口主要由“单位”分配福利性住房,居住格局也通常以“单位”为单元,在工作背景、社会地位以及其他阶层特质方面,居民的同质性很高;人口管理的大部分职能由“单位”代管。

    到了90年代中后期,城市国有企业的转制以及单位制度的逐渐解体,计划经济下的“单位”逐渐停止了对城市职工的福利性分配房屋,已有的“单位”房屋在职工上缴一部分款项之后,转变为个人拥有的产权房,称之为“售后公房”;随着“单位人”转变为“社会人”,“售后公房”也逐渐从“单位”管理向社会管理转变,实行属地化管理。在土地市场以及商品房市场形成之后,经济条件较好的城市人口出于改善居住条件的目的,购买那些品质更为优越的商品房。这些拥有私人产权的商品房实行封闭式管理,居民来源和背景异质性很强,流动性大,房屋居住状况复杂(自住或出租)。这种居住小区被称为“商品房住宅”。在大城市中,“售后公房”与“商品房”是住宅构成的主体,大多数人口居住在这两类房屋当中。

    房屋产权私人化创造了新的城市空间和新兴人群的出现,城市基层社区的利益结构与人际互动的模式也发生了变化,从而也为新型阶层的集体行动创造了制度条件。在私人的城市空间,个人产权与公共利益等问题成为社会矛盾的一个焦点。在90年代初期,由于房屋市场化刚刚起步,有关房屋产权的相关制度没能及时跟进,物业管理服务也很匮乏,例如,1994年,只有10%的小区提供物业管理的服务。当住宅小区物业管理制度化之后,物业管理公司迅速地发展起来,它们的出现满足了住宅市场的服务需求。不过,房屋的私人特性导致新居民经常利用法律来扞卫自己的财产权。业主们常常会因为付费的物业管理得不到相应水平的服务而产生不满;他们也会因为房屋开发商不遵守合同而采取集体抵制;涉及环境污染问题,业主们还会采取跨小区的联合行动。房屋私人产权还带来了人们自主权力的增加,业主们不仅按照自己的喜好来选择生活方式,而且具备了抵制国家动员的条件和能力;在许多城市社区,这种自主权有时会演变为阻碍国家政策的力量;相对于其他群体,中产阶层的行为表现得更加不顺从。

    如何让城市新成员在新的居住空间中既能保障自己的权益又能维持社区的和谐,是国家面临的一项新任务。国家迫切地需要将自己的力量渗透到新的空间和新的人群。国家在城市基层社区的渗透,是通过安排一套制度来实现的。2003年9月1日,国务院通过的《物业管理条例》在全国范围内实施。这个制度赋予了房屋业主的自治权,社区里的公共事务实行自我管理。业主的自治通过直接民主的方式实施:全体业主组成业主大会,讨论、决定业主的各项重大事项,如选聘、解聘物业管理企业;业主大会选举产生业主委员会,负责全体业主的日常工作;业主委员会代表全体业主,监督物业公司的合同履行情况。业主自治不仅能够减轻政府的治理成本,而且还能够培养居民的自我管理的能力与公共参与精神。

    在业主自治的制度当中,居委会被赋予了联系国家与城市新居民的“传送带”与“润滑剂”的功能。2000年前后,居委会在城市治理当中的作用得到重新重视和强化,过去许多由单位执行的功能开始向居委会转移,如社区治安、养老服务、扶贫救助等。在规范层面上,居委会负责对业委会工作的指导和监督;在实践层面上,业委会的工作离不开居委会的支持。居委会对业委会的作用首先表现在,物色可靠的业委会成员,向政府推荐这些人选。居委会挑选委员会成员的一个重要标准就是,这些候选人是否是中共党员;同时,居委会干部也会把学历、工作经历、人品等因素考虑在内,确保业委会成员当选之后能够真正甘心为业主服务,不谋私心,顾全大局。如果居委会能够物色到一个称职的业委会班子,居委会在小区内的工作也会更加得力,工作目标更加容易实现。(居委会在小区内部的动员依靠两部分力量:一是,退休业主党员组成的党组织;二是,居委会在居民楼中选拔的楼组长们。上述两个群体的力量在居委会指导业委会工作的过程中,扮演者举足轻重的角色,既是志愿者的“储备库”,又是党和政府在基层社区的依靠力量;更重要的是,他们在很大程度上是居委会指导业委会选举结果的重要保障。

    由于新的业主文化素质和维权意识较高,“协商民主”成为居委会处理业主维权行动的有效形式。居委会解决矛盾的通常做法是将矛盾处理过程尽量公开,由居委会牵头,将当事人、业委会、街道政府和区/县房管部门找到一起,面对面地陈述案情,多方讨论,最后拿出一个大家都能接受的方案。居委会还利用多种手段,例如,沙龙、微信群等,为全体业主创造知情的机会,动员业主们对社区事务展开充分讨论,发挥各自的长处,建言献策,尊重民意,减少矛盾。“协商民主”的形式不仅减少了矛盾,也塑造了业主维权的参与模式:一方面,业主维权更多地依靠居委会这个政府与居民之间的“传送带”作用,将不满情绪和诉求有序地通过居委会向上报告、协调;另一方面,业主在维权当中逐渐地学会了如何在维持社会和谐的大前提下来满足个体的要求。

    三、通过再分配抑制不平等

    尽管“城市偏向”的政策由于资源聚集而有利于城市的经济繁荣,不过,如果国家(如非洲和南美洲的部分国家)缺乏有效的干预,城市化势必会带来社会不平等问题,从而为政治不稳定“埋下了伏笔”。事实上,自从20世纪80年代开始,我国的城市化就吸取了其他发展中国家的经验教训,借助于国家的力量,采取“去城市偏向”的政策,运用再分配等手段,将城乡、贫富差距控制在相对合理的水平,有效地降低了不平等对政治秩序的潜在压力。国家“去城市偏向”政策体现在三个基本面向:一是,实施大都市的郊区化政策,为贫困人口和流动人口提供均等的城市公共服务;二是,在农村地区推行小型城镇化政策,既减轻大都市的人口压力,又可以让更多的农民分享城市生活;三是,在城市贫困人口和农村人口中间建立起基本社会保障制度,缩小人口之间的贫富差距,降低贫困人口在市场竞争中的社会风险。

    大都市的郊区化政策在改革开放的初始阶段就开始执行了。郊区化政策的目的一方面是为了拓展工业化的发展空间、实现产业的合理布局,另一方面也是为了避免过于拥挤的物理空间而产生的种种“城市病”。大都市的郊区化意味着,中心城区的人口密度逐年下降,近郊和远郊区的人口密度逐年增加。城市人口不断地迁入郊区,受到几个重要因素的影响:首先,郊区化是经济增长的一个重要动力,产业向郊区迁移既有利于工业发展,又带动了人口的流动;其次,吸引人口向郊区流动的一个基本条件是加大对近远郊地区基础设施的投资,缩短郊区与中心城区的差距;再次,建设充足的住宅市场,以便满足人口迁移的居住需求;最后,人口郊区化政策还依赖于户籍制度的改革,实行郊区农民的市民化政策,同时,允许外来人口享有当地市民同等的户籍待遇。

    缩小城乡之间的差距还体现在国家在农村地区推行的小型城镇化政策。在过去十多年里,通过合并和撤销农村行政建制、实行城镇行政建制,调整行政区划,越来越多的农民迁入规模较小但基础设施较好的城镇,既增加了就业机会,又改善了生活条件。在小型城镇化的建设过程中,乡镇和行政村的数量明显减少:1996年,全国乡镇数量为45 484个,到了2013年,减少到了32 929个。基层自治组织的变化反映了小型城镇化的发展趋势,2005年以来,农民自我管理的组织(村委会)逐年减少,而城镇居民自我管理的组织(居委会)则逐年增加:2005年,全国村委会总数高达62.9万,2014年,减少至58.5万;2005年,全国城镇居委会总数为79 947个,2014年,增加至96 693个。乡镇和行政村数量的减少,目的是扩大县级和县级以下城镇的规模,发挥居住的聚散效应;村委会减少和居委会显着增加的趋势表明,越来越多的农民从散居的村庄,迁入城镇居住和就业。

    通过转移支付等财政手段,国家在城市和农村的贫困人口中间逐步建立起较为完善的基本社会保障制度,确保他们的基本生活水平,缩小城乡差别。截至2014年底,全国共有城市低保对象1 877万人,而2001年只有1 170.7万人,增长幅度达到160%以上;在农村,2001年只有304.6万人享受最低生活保障补贴,但是,到了2014年,5 207.2万人纳入低保范畴,增长了17.1倍。另一方面,城市人口和农村人口的最低生活保障标准逐年提高。2008年,全国各级政府用于城市最低生活保障的投资达到393.4亿元,人均生活保障金205.3元/月,到了2014年,各级财政共支出城市低保资金721.7亿元,低保人均标准411元/月;在农村,2008年,全国各级政府总共投入了228.7亿元用于农民的最低生活保障,人均标准82.3元/月,2014年,各级财政共支出农村低保资金870.3亿元,人均补助水平129元/月。

    城镇居民基本医疗保险制度和农村新型合作医疗基金制度的建立也是均等化城市与农村公共服务的重要举措。此项制度的建立总体而言,覆盖范围越来越广,支出标准愈来愈高,政府投入的规模也越来越大。在城镇,那些没有就业的人口享受了政府不断完善的医疗福利。2007年,城镇居民共有4 291万人享受基本医疗保险制度,到了2011年,这个人数增加到22 066万人;在农村,2004年,全国只有333个县/区试点新型农村合作医疗制度,共有8 000万人被纳入医疗救助的范围,但是,到了2011年,全国共有2 637个县/区开展新型合作医疗制度,参保人数高达八亿三千多万,是2004年的10倍。在大幅度提高医疗保险覆盖范围的背景之下,政府逐年增加财政开支是一个重要基础。仅就民政医疗救助为例,2008年,全年医疗救助支出68亿元,其中,资助参加新型农村合作医疗和城镇居民基本医疗保险资金11亿元、大病救助资金48.8亿元,年人均资助参合水平20.7元和参保水平60.5元。2014年,政府支出医疗救助资金252.6亿元,其中,资助参保参合48.4亿元、住院救助204.2亿元,资助参合参保水平分别达到年人均72元和186元。

    四、重构社会秩序的治理体系

    由于人口流动的加剧、利益诉求的变化以及价值观念的转变,城市化不可避免地会伴随着各种各样的社会矛盾;尽管绝大多数矛盾属于人民内部矛盾,不过,少数社会矛盾在一定条件下会演变成为群体性事件,在一定程度上困扰着城市的公共生活和社会秩序。对于城市社会秩序的治理,早在20世纪80年代初期,中央初步提出,通过实施社会治安综合治理,建立新型有效的社会控制体系,应对社会转型带来的社会失序的问题。经过三十多年的创新与实践,综合治理的政策内涵得到了不断丰富,政策体系的合理性显着提升,维护社会稳定的能力也因此得到极大的提高。社会治安综合治理是一种整体治理,强调系统性、协调性、基层性。以社会治安综合治理为主要政策的城市整体治理,从根本上讲,政策的良好绩效取决于三大关键机制的有效运转。

    第一个关键机制是,政府在城市社区向下延伸公共安全职能机构,扩大管理的范围,提升国家对城市人口的管理水平。职能部门的向下延伸集中地反映在警察部门和法院的结构与职能的变化上面。

    对于警察机关来说,城市公共场所的治安巡逻与社区警务是变化的主要形式与内容。1993年,为了改变警察在办公室坐等事情发生的被动执勤的弊端,公安部要求所有大城市成立治安巡逻队伍,开始在街道上巡逻。承担街道巡逻任务的警力不再是交巡警各自为政,而是由交巡警合一构成的机构。在街面上,参与巡逻任务的队伍还包括公安内部的其他警种,除了巡警之外,特警和刑警是另外两支重要的力量,前者主要负责处置紧急治安事件,例如,群体性事件,而后者负责日常的刑事案件的侦查和调查。

    社区警务关系到治安预防的“点”与“面”的问题,是国家精心设计的防控系统的重要一环。自1997年以来,公安部强化了基层派出所的功能,推行社区警务工作,将派出所的功能向防范、管理与群众工作转移。各级城市政府以派出所为中心,对基层警务工作进行改革,建立了大量的组织与制度,动员越来越多的人参与到基层的治安防范工作当中。不同于街道巡逻,社区警务不仅要从事社区内的治安巡逻,更重要的是,需要更大的精力进行治安的排查。为此,社区警务的改革强调三个方面的变化:一是赋予派出所在辖区内治安巡逻的功能;二是在城市社区建立各种警务室;三是在基层社区派出大量的警察,从事治安巡查工作。

    法院在城市基层向下延伸,在原则上和功能上都类似于公安机关,既强调司法工作的主动性,又突出基层工作的重要性。在现有的司法体系结构中,法院或法庭向下只设置到城市的街道一级。这些基层司法机构通常只有几名办案法官,而管辖的人口却数量众多。大量的社会矛盾由于司法能力的不足而游离在国家的控制之外,有些矛盾经过长时间累积而演变升级为恶性社会冲突。在“司法为民”的大背景之下,司法机构向下延伸的目的就是要解决基层社会控制薄弱的问题。基层法院的主要做法是,在城市社区派驻法官,设立法官工作室,采取“一个社区,一个法官”的模式。

    第二个关键机制是,在城市社区,国家建立起专门的社会矛盾化解机构。在过去,由于部门分散、权属职责不清等结构性问题,政府处理社会矛盾的效率普遍不高,导致人民群众的诉求无处申诉、无法申诉的难题。结果,周期性上访和群体性事件也成为困扰各级政府的一大难题。针对这种情况,国家尝试在基层政府建立专门负责接收与处理社会矛盾的机构,将这种机构的工作目标定位在及时化解社会矛盾上面。因此,在实践当中,这种专门机构通常存在两种设置模式,一个是“大调解”模式,另一个则是以法院为中心的“三调联动”模式。两种模式的共同特点包括:以调解的方式化解社会矛盾;将人民调解、行政调解与司法调解合并在一起;资源共享,既分工又协作。在“大调解”的模式中,县/区政法委、综治委牵头建立工作平台,而在“三调联动”模式中,各级县/区法院都成立了诉讼调解对接中心,中心隶属于法院,不设立分支机构。

    第三,在社会矛盾治理机构之间建立起更加紧密而有效的协作关系。整体性治理(holistic governance)理论特别强调政府部门之间的协同行动,只有这样,政府才有可能提供一站式与可持续的公共服务。在社会矛盾专业机构的设置当中,国家考虑到部门协同的重要性,对相关机构的权力关系予以制度化。大调解模式与三调联动模式都具有协同调解的机制。在这种机制下,法院、司法行政机关、地方政府以及有关机构组织能够致力于通过分工与协调,建构一个多元化的纠纷解决机制,发挥人民调解、司法调解、行政调解以及社会调解的综合优势。

    制度化的协作机制集中地反映在法院与人民调解组织和行政部门之间的关系变化上面。考虑到由于调解协议对当事人没有多少约束力而导致人民调解效力低下的问题,2009年,最高人民法院在全国范围内允许基层法院对通过人民调解达成的协议,进行司法确认,提高人民调解的法律效力和权威。2010年,这个功能被写进了《人民调解法》。该法第33条规定,“人民法院依法确认调解协议有效,一方当事人拒绝履行或者未全部履行的,对方当事人可以向人民法院申请强制执行。”由行政机关居间调解的矛盾纠纷,也常常因为双方不履行已经达成的协议而使得矛盾持续,有些矛盾还会常常进入司法领域,有的甚至出现冲突升级的现象。为了避免类似于人民调解因权威不足而带来的调解能力低下的困境,最高人民法院采取了同样的办法,司法确认。

    在一个人口庞大、工业化基础较为薄弱的大国推行快速的、大规模的城市化政策,是一项亘古未有的社会实验,更令人难以置信的是,这项兼具政治、经济和社会发展等多重目标的实验不仅成功地实现了城市化的核心指标,而且实现目标的政治成本非常低,没有发生过具有政治挑战性的不稳定事件。中国的城市化案例挑战了一个经典的政治学命题,那就是,几乎很少发展中国家在城市化过程中能够避免政治不稳定、大规模的抗议绵延不绝、以至于脆弱的政权在抗议之中解体崩溃。本文运用国家基础权力理论,从国家的治理能力、国家对社会的控制范围以及国家统治的微观基础三个维度,解释中国的城市化为什么能够维持政治稳定。

    城市化只是现代化的一个方面,还有众多领域(宏观的、中观的或微观的)构成中国现代化完整图景的组成部分。一个值得深思的问题是,国家基础权力在对中国城市化做出积极贡献的经验,是否能够被复制到其他领域呢?中国在过去三十多年里已经验证了“没有国家,就没有发展”的命题,中国是否可以支持“没有国家,就没有稳定”的未知命题呢?这个未知命题有待未来广泛的实证研究。(转自微信公众号:政治学家,作者: 谢岳,上海交通大学中国城市治理研究院研究员,国际与公共事务学院教授; 葛阳,上海交通大学国际与公共事务学院博士研究生。)

结束语

山雨欲来风满楼。中国房地产市场原有的基本制度和秩序,似乎有被打破的迹象。甚至有人认为,中国房地产市场正处于巨变的前夜,让我们拭目以待。

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鹿前

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