報告題目：兩岸貿易救濟及貿易救濟行政訴訟制度

                           報告人：林克敬（靜宜大學法律系教授）

大綱：

一、貿易救濟及貿易救濟行政訴訟之概念

（一）貿易救濟之概念

（二）貿易救濟行政訴訟之概念

二、我國的貿易救濟制度

（一）貿易救濟的要件

（二）貿易救濟的調查執行機關

三、中國大陸的貿易救濟制度

（一）貿易救濟的要件

（二）貿易救濟的調查執行機關

四、兩岸貿易救濟實務觀察

（一）毛巾案

（二）雙酚案

五、貿易救濟行政訴訟制度

（一）我國的貿易救濟行政訴訟制度

1.「司法審查範圍」概論

2.我國貿易救濟「司法審查範圍」之爭議

3.「司法審查標準」概論

4.我國貿易救濟「司法審查標準」之現況

（二）大陸的貿易救濟行政訴訟制度

    1.「司法審查」的確立

    2.「審查標準」的確立

    3.保障措施是否需要「司法審查」

六、結論：從貿易救濟行政訴訟走向WTO爭端解決機制之路

   一、貿易救濟及貿易救濟行政訴訟之概念

   （一）貿易救濟制度之概念

   在世界貿易組織（WTO）的架構內，課徵反傾銷稅、平衡稅（在大陸被稱為「反補貼稅」）與採取各種進口救濟措施（在大陸被稱為「保障措施」）是世貿組織相關法規允許成員國採取保護本國產業的三種基本手段。這三種手段被稱為貿易救濟，其乃自GATT（1948年1月1日）生效以來，在國際上已被確認之制度規範。貿易救濟的三種手段中，其中前兩種（即反傾銷稅與平衡稅之課徵）之立論基礎主要是為了防止不公平貿易，但此一制度並非完全符合貿易自由化的精神，為防止其被濫用，貿易救濟的使用必須符合一定的構成要件，且其實施期間亦有時間上的限制。第三種貿易救濟手段（進口救濟措施）之立論基礎並非針對不公平之貿易，而是為了保護本國某一產業之生存，其採行的要件比前兩者更為嚴格。各國為了以上所述之貿易救濟能有效、公平的運作，必須制定詳細的法律讓課徵反傾銷稅、平衡稅與採取各種進口救濟措施的行政機關有所遵循，這些有關貿易救濟的法規與執行貿易救濟之行政機關的總合，本文將之稱為貿易救濟制度。

   （二）貿易救濟行政訴訟制度之概念

    為防止成員國政府濫用反傾銷、反補貼與進口救濟措施，WTO分別制定「反傾銷協定」、「補貼暨平衡稅協定」與「防衛（保障措施）協定」規範成員國政府的反傾銷、反補貼與進口救濟（保障措施）行為，其中要求各成員國建立對與反傾銷、反補貼最終裁定有關的行政行為的司法審查制度。上述之司法審查制度在我國與中國大陸分別是由行政法院與人民法院依行政訴訟法所做的判決，本文將此種針對貿易救濟所進行的訴訟制度稱為貿易救濟行政訴訟制度。不過應特別注意者，WTO對於進口救濟（保障措施）則並未明文要求建立司法審查制度。

    二、我國的貿易救濟制度

 
   我國貿易救濟制度起步比先進國家為晚，直到1967年才在「關稅法」中確立反傾銷與補貼暨平衡稅之法源基礎。我國於該時期以外銷為導向，外國業者以傾銷、補貼方式輸入貨品至我國的情形並不顯著。反之，臺灣的經貿發展於1970年開始起飛，1980年以後發展速度特別迅速，「臺灣經濟奇蹟」、「亞洲四小龍」等名詞於是成為國際經貿圈對臺灣的美譽，另一方面也說明了臺灣產業在國際上的競爭力。雖然當時臺灣產業極具優勢競爭力，但同時也經常成為外國控訴我國產業涉及傾銷與接受政府補貼之目標。

    臺灣的貿易在世界上佔有一席之地以後，人民所得增加，購買進口貨物的需求與慾望增多，各種產業對於國外各種物品的需求也不斷增加，在這種背景之下，外國業者當然覬覦這裡的市場，以傾銷或補貼的方式將貨品輸入我國的情形乃逐漸引起我國業者與主管機關之關注。為更具體規範課徵反傾銷稅與平衡稅的實施細節，財政部乃於1984年制定「平衡稅與反傾銷稅課徵實施辦法」。

   1993年2月5日我國的「貿易法」正式實施，該法除於第19條再度強調「關稅法」中已規定之平衡稅與反傾銷稅的貿易救濟規範之外，並於第18條規範另一種貿易救濟制度－進口救濟。至此，WTO所允許的三種貿易救濟在我國都已具備。

   （一）貿易救濟的要件

    以上的法律要求實施貿易救濟時必須符合以下要件：

   反傾銷稅之課徵：1.低於正常價格2.造成產業損害或有損害之虞3.前兩者具有因果關係。（貿易法第19條）

   平衡稅之課徵：1.接受本國政府之補貼2.造成產業損害或有損害之虞3.前兩者具有因果關係。（貿易法第19條）

   進口救濟措施之採行：1.外國產品大量輸入2.造成產業損害3. 前兩者具有因果關係。（貿易法第18條）

（二）貿易救濟的調查執行機關

    以上的法律要求實施貿易救濟的調查執行機關有二，一為經濟部，另一為財政部。（貿易法第19條）

    財政部成為調查機關的主要原因是因其為課稅的主管機關。經濟部成為調查機關的主要原因是因其負責產業之發展業務。不過應注意者，經濟部在進行調查時，主要由貿易調查委員會負責，因為依貿易法第18條第2項規定所成立的貿易調查委員會，該會的主要功能為「受理受害產業之調查」與「認定產業是否受到損害」。貿易調查委員會對於產業是否受到損害之認定將直接影響到是否課徵平衡稅、反傾銷稅與是否採取進口救濟措施。換言之，該會之認定結果將對於外國產業、本國產業的競爭地位產生重大的影響。且無論其認定本國產業是否受到損害均可能會為本國產業或外國產業之一方所質疑。因為若其認定對本國產業有損害，則外國產業將因被課徵平衡稅、反傾銷稅或其他的進口救濟措施之影響，而提起訴願或行政訴訟；相反的，若其認定對本國產業無損害，則本國產業將因無法提升競爭優勢，也可能提起訴願或行政訴訟。據此可以推論，貿易調查委員會一方面可能為應付日亦增多的貿易救濟案件而忙得不可開交；另一方面還必須為貿易救濟案件之爭訟而疲於奔命。所幸此一現象並未於貿易法實施後及1994年貿易調查委員會成立後立即發生，而是到了1998年以後才逐漸顯現出來。

    至於我國貿易救濟案件之爭訟為何於1998年以後逐漸增加，據本人的觀察，主要因素是我國傳統產業因生產成本相對提高，所面臨國外產業的強大競爭壓力所致。例如1998年的H型鋼案、2000年的日本銅版紙案、2001年的南韓、泰國、馬來西亞預力鋼絞線案及2002年的印尼預力鋼絞線案等皆為傳統產業所提出的貿易救濟。此一申請貿易救濟之趨勢於我國2002年加入WTO後應將持續增加，因為加入WTO後，貿易將更加的自由化與國際化，其所帶來的競爭壓力可想而知。尤其是我國許多傳統產業已出走至中國大陸及東南亞低生產成本國家，其所生產之產品將來若回銷臺灣，將使本國生產相同或類似產品之產業遭受到強大的競爭壓力，屆時，我國在「生存邊緣」的業者必然會陸續提出貿易救濟之申請。毛巾業者所提出之反傾銷已於去年（2006年）課徵最終反傾銷稅；製鞋業所提出之反傾銷也已於今年九月課徵臨時反傾銷稅，從這兩個案例可看出我國業者，在競爭壓力與生存壓力之下，尋求貿救濟之訴求已明顯表現出來。不過，對於產業界所提出之貿易救濟，如果行政機關之處分不能得到業者之滿足，則這些業者提起訴願與行政訴訟之可能性將愈來愈高。

   三、中國大陸的貿易救濟制度

 
   近年來與我國貿易量愈來愈大的中國大陸之貿易救濟制度以及貿易救濟行政訴訟亦是我國相關各界應該密切觀察與研究的對象，基此，本文亦將論述中國大陸之貿易救濟制度以及貿易救濟有關司法審查的規範。

    中國反傾銷、反補貼與保障措施立法起步較晚。1994年5月12日所頒布的「對外貿易法」才對反傾銷、反補貼與保障措施作出了原則規定，1997年3月頒布的「反傾銷和反補貼條例」進一步對其內容加以增添，但尚未對司法審查（行政訴訟）作出規定。中國加入世貿組織後，根據世貿組織規則的要求，以及中國加入世貿組織法律文件對於司法審查的承諾，[1]2001年11月26日中國國務院仿WTO的立法方式將原來的「反傾銷和反補貼條例」修改為「反傾銷條例」和「反補貼條例」兩個法規，並分別對反傾銷、反補貼的司法審查問題加以規定。2001年12月中國國務院又頒布了「保障措施條例」乃是針對保障措施之立法，與前述之「反傾銷條例」和「反補貼條例」於2002年1月1日正式施行。

    （一）貿易救濟的要件

   中國大陸以上的法律要求實施貿易救濟時必須符合以下要件：

   反傾銷稅之課徵：1.低於正常價格2.造成產業損害或有損害之威脅3.前兩者具有因果關係。（對外貿易法第41條）

   反補貼稅之課徵：1.接受本國政府之補貼2.造成產業損害或有損害之威脅3.前兩者具有因果關係。（對外貿易法第43條）

   保障措施（進口救濟措施）之採行：1.外國產品大量輸入2.造成產業損害或有損害之威脅3. 前兩者具有因果關係。（對外貿易法第44條）

    （二）貿易救濟的調查執行機關

   以上的法律要求實施貿易救濟的調查機關有二，一為商務部，另一為國務院關稅稅則委員會。（對外貿易法第40條）

    本來中國大陸對於貿易救濟的調查機關之設置較為複雜，2004年3月底，對2002年的「反傾銷條例」、「反補貼條例」和「保障措施條例」做了修改。這次修改最值得注意的是，其主要是針對反傾銷與反補貼機構設置方面，例如2002年的「反傾銷條例」規定反傾銷程序由「外經貿部」經商「國家經貿委」後決定是否立案調查；「外經貿部」根據調查結果就傾銷做出初裁；「國家經貿委」根據調查結果就損害做出初裁；「國務院關稅稅則委員會」根據「外經貿部」的建議作出徵收臨時或固定反傾銷稅的決定，並由「海關」執行，這種一個反傾銷案件參與機關包括「外經貿部」、「國家經貿委」、「國務院關稅稅則委員會」和「海關總署」等四個部門的多頭做法，既不同於美國、加拿大的雙軌制，又有別於歐盟、澳洲的單軌制的體制。其既有可能影響工作效率的提高，也可能造成資源的不必要浪費。2004年的「反傾銷條例」己改變了這種多頭管理的現象，明確了對傾銷的調查和確定由「商務部」負責（其中包括初裁，終裁及其公告），但涉及需要徵收臨時反傾銷稅時，則由「商務部」提出建議，由「國務院關稅稅則委員會」做出決定，由「海關」執行。[2]目前大陸反傾銷制度係由「商務部進出口公平貿易局」、「商務部產業損害調查局」及「海關總署」、「國務院關稅稅則委員會」共同處理。

   四、兩岸貿易救濟實務觀察

   （一）毛巾案

   我國在2002年開放大陸毛巾進口後，大陸毛巾在國內市場佔有率迅速增長，達到80%以上，我國本地毛巾業面臨嚴重萎縮的困境，其中雲林縣毛巾廠從原來的200多家減少到30家。2005年，在雲林縣毛巾產業科技發展協會的申請下，我國經濟部展開反傾銷調查。當時台聯黨立委不斷帶領部分毛巾業者到處抗議，要求以進口救濟方式解決問題。但由於進口救濟措施是針對公平貿易行為，反傾銷調查則是針對不公平貿易行為。大陸毛巾進入台灣市場，不可能同時是公平貿易行為與不公平貿易行為。最後才由主管機關建議業者採反傾銷的方式課徵反傾銷稅。

   根據工商時報2006年5月30日報導：財政部昨天召開關稅稅率委員會決議通過，自六月一日起，對大陸毛巾進口，除既有關稅10.5％之外，將再額外課徵臨時反傾銷稅，稅率最高達237．7％，創下有史以來新高。這也是我國首宗對大陸產品進口課徵反傾銷稅的案例，並涉及台商在內。這個臨時反傾銷稅最長時間不超過四個月，財部將在九月中旬再做出最終反傾銷稅判決，並先派員到大陸調查。該反傾銷稅率係以印度市場價格減掉大陸出口到台灣價格，再除以大陸出口到台灣價格公式計算而得。

   又根據自由時報2006年9月20之報導：財政部昨天正式對中國進口毛巾課徵反傾銷稅，稅率為204.1％，並追溯至今年六月一日實施，這是我國首度對中國產品課徵反傾銷稅，而且稅率是史上最高，課徵期間五年；而為防範中國毛巾透過第三國進口以規避反傾銷稅，經濟部也宣布，自明年二月十六日起，所有進口毛巾都必須標示原產地。

   不過，由於關政司核准昆山森鳴紡織、浙江雙燈家紡、南京佳友紡織、上海卡璐達家居紡織、上海千賀及UCHINO INTERNATIONAL PTE LTD等六家廠商所提出的價格具結申請，未來這六家廠商將不會被課徵反傾銷稅，但須按具結價格出口毛巾至我國，若違反價格具結承諾，仍會被課徵反傾銷稅。

   （二）雙酚案

   根據中央社2007年 3月21日報導：中國去年8月30日起對自台灣等地進口的雙酚產品展開反傾銷調查，初裁結果今天出爐，中國大陸商務部今天公告，22日起對自台灣、日本、韓國、新加坡進口的雙酚產品課徵臨時反傾銷稅，台灣應訴廠商被判定傾銷差額為5.3%至6%，其他公司則為 37.1%。由於中國占台灣雙酚出口比重高達56.3%，經濟部呼籲相關廠商積極提出書面意見，爭取降低終裁稅率。雙酚主要用于製造高分子材料，如環氧樹脂、聚碳酸酯、酚醛不飽和樹脂等，也可用來製造聚氯乙烯熱穩定劑、增塑劑、橡膠防老劑、農用殺菌劑、油漆、紫外線吸收劑等。根據我國海關統計，2006年台灣雙酚產品對中國（含香港）出口金額為1.8億美元，占對全球出口額比重56.2%，中國是最大出口市場。經濟部國貿局表示，根據中國海關統計，中國展開反傾銷調查期間，進口台灣雙酚金額仍持續成長。除了這起反傾銷稅課徵案以外，中共商務部過去對我國反傾銷之調查案件還有以下之案件。

          圖一、近年大陸對台反傾銷調查統計表  資料來源：國貿局

   五、貿易救濟行政訴訟制度

    貿易行政行為的相對人在自己的合法權益遭受行政機關侵犯、或得不到行政機關的依法保護而産生行政爭議以後，能否真正得到司法救濟、維護自身合法權益的程序在我國必須透過「行政訴訟」程序，這是一種「民告官」的訴訟程序，亦有人稱之為「司法審查」。之所以被稱為「司法審查」，是因為在WTO體制之下有許多協定都有judicial review之規定，中文將之翻譯為「司法審查」（judicial review）。WTO有關貿易救濟司法審查的規定，可從以下兩條文得到答案。第一個條文為「反傾銷協定」第13條規定：國內立法包含反傾銷措施規定的每一成員，均應設有司法、仲裁或行政庭或程序，其目的特別包括迅速審查與最終裁決的行政行為有關，和屬於第11條範圍內的對裁定的審查。此類法庭或程序應獨立於負責所涉裁定或審查的主管機關。第二個條文為「補貼暨平衡稅協定」第23條規定：國內立法包含反補貼措施規定的每一成員，均應設有司法、仲裁或行政庭或程序，其目的特別包括迅速審查與最終裁決的行政行為有關，且屬於第21條範圍內的對裁定的審查。此類法庭或程序應獨立於負責所涉裁定或審查的主管機關，且應向參與行政程序及直接和間接接受行政行為影響的所有利害關係方提供瞭解審查情況的機會。

   （一）我國的貿易救濟行政訴訟制度

    基於愈來愈多貿易救濟案件已進入行政訴訟階段，故貿易救濟案件的焦點已逐步轉移到所謂的「司法審查」（judicial review）。然而貿易救濟案件的行政訴訟與一般的行政訴訟在性質上或有相當程度上的差異，致使某些訴訟爭點未臻明確，使行政機關與業者均陷入訴訟的不確定性，例如一、訴訟當事人之一方的行政機關（在我國對於貿易救濟案件准否的行政機關為經濟部與財政部）所作的處分為一多階段的行政處分，其中僅財政部所作的行政處分直接對外發生法律效力。經濟部是否可於訴訟中主張其所作之處分僅為內部的意思聯絡，並非對外發生效力的行政處分，從而無所謂撤銷其行政處分之判決？換言之，貿易救濟案件中當事人申請人是否可對於「多階段行政處分」中之「預備階段」及「中間階段」之處分向法院提起訴訟？法院是否可拒絕接受此階段行政處分之審查？審查貿易救濟案件時，其「審查範圍」為何？二、經濟部所作的損害認定乃由所謂的專家學者所組成的委員會之決議，其所認定的「損害」或「損害之虞」為一不確定的法律概念。經濟部可否於訴訟中主張法院應尊重其「判斷餘地」，而僅作有限度的司法審查？三、即或一般民主國家大都承認所謂的「判斷餘地」，即肯認法院應尊重行政機關之專業認定。但這並不代表法院不作任何審查，法院仍得審查其認定事實有無錯誤、有無遵守相關之程序規定及有無遵守一般之評價標準，包括有無事實認定方法矛盾、理由不備及評價基礎不足等。換言之，法院於審查貿易救濟案件時，其「審查標準」為何？四、上述問題經常成為訴訟中的爭議點，若不能釐清，則對於訴訟當事人都有不利之影響，尤其對於行政機關之施政認定將產生進退難以取捨的困境，因為司法審查對行政機關是一種挑戰，行政機關如果不能掌握司法機關的審查範圍與標準，自難以提出有效之對策。可惜的是，我國相關機關對於這些問題雖有所討論，但在立法層面上尚未有具體行動，即於行政訴訟法之外，是否亦應在貿易相關法規中對上述之「審查範圍」與「審查標準」做進一步的具體規定。以下即進一步針對我國貿易救濟行政訴訟中之「審查範圍」與「審查標準」之問題做深入之分析。

   1.「司法審查範圍」概論

    在我國貿易救濟之行政程序中，涉及財政部與經濟部兩機關，財政部掌理傾銷之調查及反傾銷稅之稅率決定，經濟部則負責有無危害中華民國產業之調查，形成互相協力之多階段行政處分，就前階段經濟部貿委會之調查結果通知，利害關係人能否聲明不服？此即為學理上多階段行政處分常發生爭議的前階段行政行為法效力的問題，同時也是本文所欲探討的司法「審查範圍」之問題。

   司法審查的範圍實際上在行政機關和法院之間進行權力和責任的分配，即：行政機關有多大的決定權力，法院有多大的決定權力，哪些決定應由行政機關作出，哪些決定由法院作出，這個分配影響行政活動的效率和公民權益的保護。司法審查的範圍是行政權與司法權關係的界限和標準，司法審查的範圍既不能過寬，也不能過窄。過寬，雖然有利於保護當事人的合法權益，但司法成本過高，而且容易導致司法權干涉行政權的結果，影響行政效率和行政目標的實現^[3]。過窄，不利於當事人合法權益的保護，同時也不符合國際司法審查的慣例^[4]。由於各國國情的不同，不可能有統一的司法審查範圍標準。有學者乃將司法審查的範圍標準依限制之多寡劃分為較窄的司法審查範圍標準、較廣的司法審查範圍標準和最寬的司法審查範圍標準等三個等級。[5]較窄的司法審查範圍標準係指對可接受司法審查的行政行為限制較多。把大量的行政行為排除在司法審查範圍之外。中國屬於這一標準，在中國司法審查僅限於具體的行政行為，抽象的行政行為並不接受司法審查。較廣的司法審查範圍標準係指可接受司法審查的行政行為方面的限制較少，司法審查範圍的標準相對較寬。大多數國家國屬於這一標準。最寬的司法審查範圍標準係指可受司法審查的範圍相當廣泛，受到限制的方面是很少的，幾乎一切行政行為均可納入司法審查範圍。美國屬於這一標準。最寬的司法審查標準，最有利於保障公民權利，但對行政效率會有影響。因此，一方面為了確保行政效率，另一方面為了適當保護當事人的訴權，要使司法審查範圍能恰如其分，一國在確定司法審查標準時，就應當考慮下列問題：（1）在確定起訴資格時，既不能對受影響的人作寬泛無邊的解釋，以防止濫訴和妨礙依法行政，又不能局限於嚴格的法律上的利害關係，以確保司法對行政的有效監督。例如，起訴資格不應當限於行政行爲指名道姓的相對人，而還包括其他受影響的人。（2）凡個人權利或者利益受行政行爲影響的人，均有起訴資格，但具體範圍可根據個案判定。（3）外國個人和企業、外資企業以及其他國內個人或者企業，在起訴資格上應當享有同等地位。在訴權保護上，既要落實對其他WTO成員的個人和企業的國民待遇，又要防止和杜絕對國民訴權的不正當限制乃至「歧視」。以上應注意的問題，可進一步藉由下列基本原則來確定審查範圍。

 
   （1）司法有限審查原則

    係指司法權雖能對行政權具有廣泛的審查能力，但其並不能完全替代行政權對行政領域的事實做出判斷，有些行政行為可以例外不受審查，究竟行政權與司法權有一定的分際。至於哪些貿易救濟行政行為應受到司法審查，則可以依下述之「成熟原則」處理。

（2）成熟原則

   係指被審查的行政行為只有對相對人發生了實際不利影響並適於法院審查時才能接受司法審查，此正如同果實尚未成熟不應採摘、收穫、享用它。此一原則的法理基礎是，司法權不應過早地干預行政權自主的、相對獨立的運行，以避免司法機關介入行政政策，影響到對法律問題的公正客觀評價。同時要保護行政機關在最後決定做出以前，以及行政行為對當事人發生具體影響之前，不受法院干涉。[6]

（3）窮盡行政救濟原則

   係指相對人對其因行政行為所受到的損害，在沒有通過所有可能的行政程序獲得公正、合理的救濟之前，不能向法院申請司法審查。窮盡行政救濟原則的法理基礎是，司法權對行政權相對獨立性的尊重[7]。

2.我國貿易救濟「司法審查範圍」之爭議

   所謂貿易救濟司法審查之範圍係指，當貿易救濟案件發生紛爭後，哪些貿易救濟行政行為可以接受法院的司法審查？貿易救濟案件中之貿易救濟行政行為經常是多階段的行政處分（在我國對於貿易救濟案件准否的行政機關為經濟部與財政部），一般認為只有最終之處分才對外發生法律效力，所以可接受法院審查的，僅為多階段的行政處分中之最終處分。但是也有學者認為，在一定條件下，前階段與中間階段的行政處分如果違法亦可提起訴訟，因此乃產生貿易救濟司法審查範圍之爭議問題[8]。表一列出反傾銷案件中，行政機關在各階段之行政行為可進行司法審查之可能性。

表一、廣義的司法審查範圍比較表

                                    資料來源：本文究整理繪製

 
   我國貿易救濟相關法規並未明文規定司法審查範圍，因此，關於此問題必須回歸一般行政訴訟法制探討之。一般而言；法院處理司法審查案件之前提，在於必須決定系爭訴訟標的是否屬於司法審查範圍內，如果是審查範圍內，方可進一步審查實體問題；如果非屬審查範圍內，應即在程序上駁回其訴，毋庸審查實體問題。

   我國行政訴訟法第2條：「公法上之爭議，除法律別有規定者外，得依本法提起行政爭訟。」從文義以觀，得成為司法審查範圍者為「公法上之爭議」，似乎甚寬，不過再從同法第三條規定訴訟種類型，第4條至第10條規定各種類訴訟之訴訟要件，能通過這些篩檢納入司法審查範圍之公法上爭議，可能不是很寬鬆[9]。

   （1）學說見解

   (A)確認處分說

   多階段行政處分中之前階行為，若符合行政處分之要件，而最後決定之機關必須尊重現階段行為且無法變更者，若已使當事人知悉，應容許當事人對前階行為提起行政救濟。惟既然前階行為符合行政處分之要件，則前階行為與最後之決定皆應為獨立之行政處分，只是前階段之行政處分為最後決定之構成要件而已[10]。

   而貿委會之產業損害調查認定，係對傾銷有無實質損害或實質損害之虞之確認，對申請人而言，關係著反傾銷稅課徵與否之問題。若認定有實質損害或有實質損害之虞，財政部尚有權決定是否課徵反傾銷稅，但若認定無實質損害亦無實質損害之虞，則財政部不能為相反之認定，此時，對申請人而言，即發生欠缺課徵反傾銷稅要件之確認效果，而該確認將使財政部駁回課徵反傾銷稅之申請，對申請人之權益將有實質上之損害。而貿委會之調查認定結果除通知財政部外，並通知利害關係人，故貿委會之認定，為對申請人直接發生法律效果之行為，應符合確認行政處分之要件[11]。

    圖二、確認行政處分說示意圖   資料來源：本文整理繪製

(B)非行政處分說（觀念通知說）

此說認為課徵反傾銷稅（平衡稅）案件之要件，應經財政部（關稅稅率委員會）與經濟部（貿調會）之調查認定，而由財政部為最後決定。因此反傾銷稅（平衡稅）之課徵屬行政法學上之「多階段行政處分」。

多階段行政處分係指行政處分之作成，需有其他機關之協力，否則該行政處分不生效力者。多階段行政處分係屬「內部行政權力分立」，以各行政機關之決定作為前提要件，其各階段之行為，應僅為一種內部行為，尚未對外發生法律效果，基於行政處分之法效性，「多階段行政處分」之前階行為，應否認其為行政處分。故不服多階段行政處分者，原則上以最後作成行政處分之機關為原處分機關，提起行政救濟[12]。

（2）實務見解

關於非屬貿易救濟行政行為的多階段行政處分方面，早期行政法院對多階段行政處分中之前階行為，基本上是否認其具有直接法律效果[13]，稍後受到部分學說之影響，逐漸亦有部分判決改採具有直接法律效果見解[14]，近年最高行政法院在欠稅限制出境事件似乎已定調，認為得對於前階段財政部之通知行為提起行政救濟[15]。

圖三、非行政處分說示意圖   資料來源：本文整理繪製

至於貿易救濟行政行為的多階段行政處分，行政法院先後有幾個判決，分別論述如後：

(A)臺北高等行政法院民國91年度訴字第41號判決

   本件臺北高等行政法院判決結果認為，經濟部、貿委會之損害調查認定為非行政處分，不應在司法審查範圍內，該案之事實、理由分述如下：

   a案件事實概要

   本件係原告鋼線鋼纜公會於民國89年10月11日向被告財政部申請對自南韓、泰國及馬來西亞進口之預力鋼絞線課徵反傾銷稅暨臨時課徵反傾銷稅，被告財政部於民國89年12月13日移請被告經濟部進行本案產業損害初步調查，被告貿調會於民國90年2月9日認定有跡象顯示，自南韓、泰國及馬來西亞進口預力鋼絞線之傾銷對國內產業造成實質損害，嗣被告財政部於同年5月25日亦初步認定系爭進口貨品有傾銷事實，但尚無依課徵辦法第11條規定暫行保護國內有關產業之緊急必要，決議不予課徵臨時反傾銷稅，再於同年8月21日最後認定有傾銷事實，並於同月28日函請被告貿調會進行產業損害最後調查，惟貿調會於經實地訪查國內生產商即原告友力公司及佳大世界公司及舉行聽證後，作成本案產業損害最後調查結果，認定涉案國進口產品之傾銷未對國內產業造成實質損害，亦無實質損害之虞，並發函通知被告財政部及原告，經被告財政部（關稅稅率委員會）據以審議結案，即否准原告鋼線鋼纜公會之申請，原告鋼線鋼纜公會不服，依法提起行政訴訟，將財政部、經濟部、貿委會均列為被告。

    b法院判決理由

   依行為時課徵辦法第13條規定：「（第1項）財政部對於經濟部最後調查認定無危害中華民國產業之案件，應即提交委員會審議結案後，並刊登財政部公報；對於經最後調查認定有危害中華民國產業者，應於經濟部通知送達之翌日起10日內提交委員會審議。（第2項）前項經委員會審議決議課徵平衡稅或反傾銷稅之案件，財政部應即報請行政院核定對該貨物之進口，訂明課徵範圍、對象、稅額、開徵日期，課徵平衡稅或反傾銷稅。」（現行課徵辦法第16條規定內容大致相同）足見被告經濟部、貿調會之調查認定（依課徵辦法第9條第2項由貿調會行之）有危害中華民國產業，尚未對外發生否准課徵反傾銷稅申請或課徵反傾銷之法律效果，該等法律效果必俟被告財政部決定後始發生。被告經濟部及貿調會僅係參與被告財政部否准課徵反傾銷稅申請或課徵反傾銷處分作成過程，係多階段行政處分中作成對外不生法律效果行為者，其認定傾銷對國內產業造成實質損害，或有實質損害之虞，並非行政處分。因而原告以經濟部及貿調會為被告，請求撤銷被告貿調會民國90年11月7日貿委（90）調字第09000030020號函之認定，係以非行政處分為撤銷訴訟對象，此部分起訴不合法。

   (B)臺北高等行政法院民國91年度訴字第1138號判決

    本件臺北高等行政法院判決結果認為，經濟部、貿委會之損害調查認定是行政處分，應在司法審查範圍內，該案之事實、理由分述如下：

   a案件事實概要

   原告台灣區鋼線鋼纜工業同業公會（以下稱鋼線鋼纜公會）於民國（下同）90年7月25日向被告財政部申請對自印尼進口之預力鋼絞線課徵反傾銷稅暨臨時課徵反傾銷稅。被告財政部於90年9月19日決議就本案進行調查，並於同年9月27日函請經濟部進行本案產業損害初步調查。被告經濟部貿易調查委員會（以下稱貿委會）乃於90年10月22日舉行聽證程序，並於90年12月4日就本案產業損害初步調查結果進行審議，通過系爭進口貨品未對國內產業造成實質損害，亦無損害之虞，並於同年12月7日將調查結果通知被告財政部，財政部於91年1月24日通知原告本案依據課徵辦法第12條之規定予以結案，即決定不對系爭進口貨品課徵反傾銷稅，原告鋼線鋼纜公會不服，遂與國內生產同類鋼絞線之製造商即原告友力工業股份有限公司、佳大世界股份有限公司（以下簡稱友力公司、佳大世界公司）以利害關係人身份，一併起訴。

   b法院判決理由

   按行為時課徵辦法第3條規定：「平衡稅及反傾銷稅案件，有關進口貨物有無補貼或傾銷之調查，其主管機關為財政部；有關該進口貨物補貼或有無危害中華民國產業之調查，其主管機關為經濟部。」同辦法第9條規定：「委員會審議決議進行調查之案件，財政部應即送經濟部調查有無危害中華民國產業。經濟部為前項之調查，應由貿調會為之。」同辦法第10條規定：「經濟部應於案件送達之翌日起四15日內，就申請人及利害關係人所提資料，參酌其可得之相關資料審查後，將初步調查認定結果通知財政部，其經初步調查認定未危害中華民國產業者，財政部應即提交審議委員會審議結案，並刊登財政部公報；其經初步調查認定有危害中華民國產業者，財政部應於通知送達之翌日起75日內作成補貼或傾銷之初步認定。」同辦法第13條規定：「財政部對於經濟部最後調查認定無危害中華民國產業之案件，應即提交委員會審議結案後，並刊登財政部公報；對於經最後調查認定有危害中華民國產業者，應於經濟部通知送達之翌日起10日內提交委員會審議。前項經委員會審議決議課徵平衡稅或反傾銷稅之案件，財政部應即報請行政院核定對該貨物之進口，訂明課徵範圍、對象、稅額、開徵日期，課徵平衡稅或反傾銷稅。」則依上開行為時課徵辦法之規定，貿調會貿委（90）調字第09000034930號函，通知原告及財政部等，指涉案國印尼進口產品未對國內產業造成實質損害，亦無實質損害之虞一節，顯係其法定職權所作之行政處分，此項行政處分，在課徵辦法已明定其為獨立之處分，並已通知原告等，其與被告財政部所作民國91年1月24日台財關字第0910550044號函通知原告等終止調查並予結案之行政處分，雖屬多階段行政處分，惟均屬具有法效性之行政處分。倘不認其為具法效性之行政處分，則行政法院縱認該處分具有瑕疵，亦僅得撤銷財政部之行政處分，而不得撤銷貿調會之處分，其結果行政法院判決之效力將不及貿調會之原處分，而財政部又非貿調會之上級機關，亦不能命令貿調會按行政法院判決意旨為適法之調查，其結果將使產業調查進入進退兩難之窘境。此種多階段行政處分，彼此均具法效性，在前有民國49年公布之獎勵投資條例第18條及民國50年發布之生產事業輸入機器設備分期繳納進口稅捐實施辦法規定，享有租稅優惠之生產事業，須先取得該管機關經濟部之審核證明，財稅主管機關始能據以核准或減免稅捐；經濟部之審核證明即屬此種具有法效性之多階段行政處分，前行政法院（現改制為最高行政法院）民國60年度判字第629號判決，對外商取得該管機關經濟部之審核證明，就其無償貸與國內生產事業購置機器設備，在其擔保期限屆滿前復運出口，享有免稅之租稅優惠在案，嗣貸款公司解散另行成立新公司，向經濟部申請審核准就其投資計畫所輸入之機器設備所製造加工之產品，亦得免稅五年，俾據以向財政部申請核准或減免稅捐，為經濟部否准，該公司循序提起訴願、再訴願及行政訴訟後，前行政法院即認其屬具法效性之多階段行政處分，而為實體之判決，此有上開判決附卷可按（另可參閱大法官吳庚著行政法之理論與實務第308頁），從而，原告貿調會貿委（90）調字第09000034930號函認定涉案國印尼進口產品未對國內產業造成實質損害，亦無實質損害之虞，應屬具法效性之行政處分，原告得對之提起撤銷之訴。

   (C)最高行政法院民國94年判字第1932號判決

   本件最高行政法院對於貿委會之無損害調查結果，認為非屬行政處分，不在司法審查範圍內。

   a案件事實概要

   本件係經濟部貿易調查委員會不服臺北高等行政法院民國91年度訴字第1138號判決，提起上訴，其事實同前案，不再贅述。

   b法院判決理由

   經濟部貿易調查委員會僅有對於有關該進口貨物補貼或傾銷有無危害中華民國產業之調查權限，亦即對於行政處分作成前，關於課徵平衡稅或反傾銷稅之申請案件部分事實認定之主管機關，並非就課徵平衡稅或反傾銷稅之申請案件，對於申請人有准駁之權限，其初步調查認定結果，對於申請人或已知之利害關係人並不直接發生法律上之效力，其既不直接發生駁回申請之效力或結案之效力，亦不直接發生課徵平衡稅或反傾銷稅之效力，其並非行政處分，不得對其提起撤銷訴訟。但若對於財政部據之所作成之行政處分提起撤銷訴訟時，行政法院得對該初步調查認定結果一併進行司法審查，並命上訴人參加訴訟。則本件被上訴人在原審起訴請求撤銷上訴人之非行政處分之初步調查認定結果，於法自有未合…。

   （3）小結

   綜上論述，關於貿易救濟行政訴訟之司法審查範圍，我國學說與實務見解可以歸納如下：

   (A)學說方面

   早期學說幾乎都嚴格遵守行政處分之要件，特別是從「對於人民直接發生法效果」來觀察，多階段行政處分中之前階行為僅係行政內部之預備階段，對人民不直接發生法效果，非屬行政處分，不在司法審查之範圍。

   晚近學說則有放寬趨勢，認為站在保護人民權利之觀點，多階段行政處分中之前階行為，若符合行政處分之要件，而最後決定之機關必須尊重前階段行為且無法變更者，且已使當事人知悉，應容許當事人對前階行為提起行政救濟[16]。

   (B)實務方面

   綜合分析前述三個實務判決，可以歸納下列三點：
   
   a有一個判決認為貿委會之調查結果為行政處分（肯定說），另外兩個判決則不認為是行政處分（否定說）。在理由方面，該三個判決均援引「平衡稅及反傾銷稅課徵實施辦法」，否認說認為貿委會之行為不具有對外之法效性，並非行政處分。至於肯定說則僅提到，「依據課徵實施辦法已明訂其為獨立之處分」，但並未說明是哪一個條文，似乎不太能清楚理解其推論過程。

   b持肯定說之臺北高等行政法院民國91年度訴字第1138號判決，已被上級審最高行政法院民國94年判字第1932號判決廢棄，最高行政法院在判決的權威性上當然高於高等行政法院，因此，看起來實務上對於此一問題似乎較偏向非行政處分說。

   c不過；在比較前述最高行政法院民國90年度判字第2392號判決對於欠稅限制出境之見解，又認為財政部通知境管局限制欠稅人出境，欠稅人可對財政部提起行政爭訟，似乎在不同案型，該院之見解亦不相同。

表二、貿易救濟行政訴訟三個法院判決比較表

                                    資料來源：本文蒐集整理

 
   (C)本文見解

   詳閱國內學說，目前都從是否是行政處分這個觀點來討論問題，此固因我國行政法學及行政訴訟制度深受德國法制影響，但反觀美國於處理司法審查範圍問題時所採用之「成熟原則」，相對而言卻簡潔明快。「成熟原則」要求法院必須自制，除非行政機關之行為成熟到已經可以對外發生一定之法效果，否則法院不應過早的介入行政內部程序之中。誠如美國聯邦最高法院最近做成之判例[17]所述，成熟原則是藉由避免過早的行使管轄，預防法院捲入尚未達成一致的行政政策的司法審查原則，同時也可以避免行政機關在行政決定尚未做成且法效果未具體之前；即因相對人之聲請法院介入而受到司法干預。

   本文建議，短期而言，或許司法機關於審理貿易救濟行政訴訟時，可以引用成熟原則之法理，避免法院介入貿易救濟行政行為之中間程序，如此即可暫時解決貿委會之損害調查認定是否納入審查範圍之問題。惟長久之計，為求明確性，仍應於貿易救濟相關法規明文立法規定，何種貿易救濟行政行為應納入審查範圍，俾利產、官有法可依循。

 
   3.「司法審查標準」概論

   在我國貿易救濟行政訴訟中，經濟部所作的損害認定乃由所謂的專家學者所組成的貿委會之決議，其所認定的「損害」或「損害之虞」為一不確定的法律概念。經濟部可否於訴訟中主張法院應尊重其「判斷餘地」，而僅作有限度的司法審查？所謂的「判斷餘地」，即肯認法院應尊重行政機關之專業認定。但這並不代表法院不作任何審查，法院仍得審查其認定事實有無錯誤、有無遵守相關之程序規定及有無遵守一般之評價標準，包括有無事實認定方法矛盾、理由不備及評價基礎不足等。換言之，法院於審查貿易救濟案件時，是否該有一個更明確之「審查標準」？

   司法審查標準係指審查主體在審查範圍內進一步審理時，對其中的爭議事項作出評價的基本依據，以決定行政行為是否合法或適當。司法審查中最基本的問題是確定事實和解釋及適用法律。因為法律在授權行政機關採取行動時，必須同時規定行政行為必須具備法律基礎和事實基礎。法院針對一個特定行政案件的審查，可以是全面審查，可以是部分審查，也可以完全拒絕審查，全面審查與拒絕審查兩種情況的可能性較少，通常的情況是對案件進行部分審查，但審查多大部分呢?這就是審查的所謂「強度」問題。如果審查尺度過深，那麼大部分行政問題將由法院決定，顯然不利於行政機關的專業知識和經驗的發揮，更不符合設立行政機關的目的；倘若審查尺度太淺，那麼法院就只能認可行政機關的裁決，法院審查的限制不利於保護人民的正當權益。為了平衡各方面的利益，司法審查一般都不會確定一個精確的標準，靈活是司法審查標準的最大特點。[18]

（1）切夫朗原則與判斷餘地理論對審查標準之影響

   (A)切夫朗（Chevron）原則

   美國在1984年「切夫朗」一案中，最高法院確立了著名的「切夫朗」原則。該原則係指只要行政機關對制定法的解釋是可允許的，法院將不推翻該解釋。根據「切夫朗」原則，法院只能審查行政機關的法律解釋是否合理，不能用法院認為是正確的解釋去代替行政機關合理的解釋。美國具體做法是區分事實和行政裁量權的行使問題，分別採納正當性和合理性標準，法院表現出最大限度的尊重行政機關行使行政權的傾向性，決不將法院推入到以自己對事實及權力行使的評價代替行政機關相關評價的境地。[19]具體而言，根據切夫朗原則，法院對行政行為之審查標準因尊重其事實認定與法律解釋，故這種司法審查標準顯得較為寬鬆。

   (B)判斷餘地理論

   由於法律構成要件皆是以文字進行表述，而文字的含義和內容精確程度有所差別。有的較為確定，如表示數量、時間和地點的文字，此外的文字一般較為不確定或不明確，以貿易救濟的構成要件而言，「嚴重損害」或「嚴重損害之虞」就屬不明確的用語。學理上就把這種內容空泛和意義不確定的法律概念稱為不確定法律概念（unbestimmte Rechtsbegriffe）。[20]在不確定法律概念理論基礎上，關於如何看待行政機關對不確定法律概念的解釋和個案適用問題，德國學者提出了行政判斷餘地理論。1955年德國學者巴霍夫（Bachof）在《判斷餘地、裁量和不確定法律概念》一文中指出，行政機關通過適用不確定法律概念，獲得了一種判斷餘地（Beurteilungsspielraum），即獨立的、法院不能審查的權衡領域或判斷領域，行政法院必須接受行政機關在該領域內作出的行政行為，只能審查該領域的界限是否得到遵守。此一理論後來經由其他德國學者如烏勒（Ule）、沃爾夫（Wolff）、阿色曼（Schmidt-Assmann）的發揚，已被德國聯邦行政法院在某些領域，如職業考試中所承認。德國司法確立的行政判斷餘地的情形計有：（1）考試決定（中學畢業考試、國家考試等）；（2）與考試決定類似的決定，特別是教育領域；（3）公務員法上人事的考核或考評；（4）由專家和／或利益代表人組成的獨立委員會作出的判斷性決定；（5）大學教師晉升等級的評審；（6）主要在環境法和經濟法領域預測性決定和風險評估決定；（7）計畫決定；（8）具有不確定法律概念具體因素的決定，特別是政策性的行政行為。我國學者翁岳生教授把判斷餘地理論引進到國內[21]，經多數學者一再研究和司法實踐，判斷餘地理論在我國已被普遍肯定。我國學者根據不同行政決定的種類，把行政判斷餘地的情形，歸納為以下幾種：（一）不可替代的決定。包括：1.屬於高度人性化的考試決定；2.學生的學業評價；3.公務員法上的考核、晉升、處分等判斷。（二）由獨立的專家及委員會作成的評價決定，如國寶、文物、風景名勝區的確定等。（三）預測性決定，如對某項開發工程可能具有環境污染的預測等。（四）計劃性決定。（五）高度專業技術性及政策性決定，如核能電廠的設立許可，或者某項專利申請是否具有實用價值等。

（2）大陸法系與英美法系司法審查理論的合流

   以上兩種分別代表英美法系之切夫朗（Chevron）原則與大陸法系之判斷餘地理論都共同顯示出，司法機關對於行政機關專業的自我克制與尊重。這種現象也發生在歐盟國家，在反傾銷訴訟中，歐盟法院很注重司法自限，基本上是作法律審查而不是事實審查。[22]歐洲法院反復指出：「主管機關享有廣泛的裁量餘地，司法審查必須限制在認定其是否發生顯然的評估錯誤或者濫用其權力。」根據歐共體條約第173條的規定，進行實體審查理由如下：1.沒有能力；2.違反基本程序要求；3.違反條約或者有關其適用的任何法律規則；5.濫用權力。歐盟的做法儘管和美國不盡相同，但在關鍵問題上是相同的，那就是給予行政機關廣泛的裁量餘地。根據我國學者對於歐盟反傾銷案例研究之結論，歐洲法院對於歐盟行政機構之裁量權採取相當尊重與寬容的態度，除非歐盟行政機構違反程序規則，否則難以撤銷其規則或決定。欲證明歐盟行政機構濫用職權，或觸犯明顯之過失，對於出口商而言並非易事。[23]

   在近代法律發展的歷史中，以大陸法系和英美法系對世界各國及國際法的影響最為深遠。對司法審查制度的研究自然要從這兩大法系的典型代表國家入手。一般而言，大陸法系的行政法制度是以德國與法國行政法為中心建立起來的；而英美法係則以英國和美國為最典型的代表。基於兩個法系不同的歷史淵源和法制傳統，它們各自所表現出來的法律制度之間存在明顯的差別。就司法審查制度而言，二者在審查主體、審查範圍、審查程標準上都存在很大的差異。但是在長時間的交互影響之後，兩者在司法審查制度的發展上慢慢趨於合流。這種司法審查制度趨於合流的發展態勢與整個世界法律制度的發展軌跡是一致的。這種發展趨勢乃是歷史必然性。有學者認為，兩大法系司法審查制度趨於合流的發展必然性主要有以下理由，其一為世界經濟的一體化的發展奠定了司法審查制度趨於合流發展的根基。其二為法學研究的國際化為司法審查制度的趨於合流發展提供了有利條件。兩大法系司法審查制度趨同發展主要表現在：1，審查範圍逐漸擴大；2審查主體更加專業化；3，審查標準日趨合理。[24]尤其在WTO的各種協定要求之下，司法審查制度趨同發展的步伐愈來愈快，此種現象表現於針對貿易救濟行政行為之司法審查特別明顯，英美法系的「切夫朗原則」與大陸法系的「判斷餘地理論」就是明證。

   4.我國貿易救濟「司法審查標準」之現況

   我國行政訴訟法第四條第二項規定「逾越權限或濫用權利之行政處分，以違法論。」另外第兩百零一條規定「行政機關依裁量所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權利者為限，行政法院得予撤銷。」以上兩條文之規定似可作為我國有關行政訴訟之「審查標準」，但因「逾越權利或濫用權利」太過於抽象，難以作為具體的審查標準，尤其應用在貿易救濟行政訴訟中似有不足，因此宜從學說與實務中進一步探求更為具體的審查標準。

   在制度設計上，貿易救濟司法審查之標準可能寬鬆亦可能嚴格。如採嚴格之審查標準，法院可對行政機關之行政處分進行詳細的實質審查；如採寬鬆之審查標準，司法機關相當自我克制，尊重行政機關之自由裁量權（即尊重行政機關的「判斷餘地」），原則上僅對行政機關之行政處分進行形式審查，即僅審查其認定事實是否無誤、在評估事實方面是否存在明顯錯誤及是否有濫用裁量權。

   以下分別針對我國關於審查標準之學說、實務見解說明之。 

   （1）學說見解

   我國行政法學界主要均以德國行政法學說來建立體系架構，因此；關於審查標準之問題，有學者嘗試藉由德國之實務演進，建立我國關於貿易救濟行政行為司法審查之審查標準[25]。本文以下分就時間順序說明之：

   (A) 1957年之前

   在比較早期的行政法院判決中，因受傳統通說的影響，在判決理由中多半強調，不確定法律概念的具體化只有一正確的答案，故必須受司法完全的審查，只有在人類認識能力不足，無法確定唯一正確答案之所在時，才有不受司法審查的行政判斷餘地存在[26]。

   (B) 1957年至1990年之間

   德國聯邦行政法院自1957年開始，一直遵循著一個「原則一例外」的審查模式。這個模式是指，行政機關對於不確定法律概念的具體化，原則上必須受司法完全的審查，只有在極為嚴格的條件限制下，才例外地承認行政機關有一個不受法院完全審查的最後決定權。

   尤其值得介紹的是；德國聯邦行政法院在1971年12月16日著名的「危害青少年書刊登錄管制」一案中建立了一個不受司法完全審查的例外類型。由於這個判決具有里程碑的重要意義，其提出的判決理由亦成為後來判決經常引用的論據，故有作詳細介紹的價值[27]。其理由構成可以分成二大部分：

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