城市发展与法治建设

刘国福

序

    关于读书人，曾国藩认为，通病有两个：一是崇尚文字而不注重实际，二是责怪别人而不责怪自己。崇尚文字的毛病是，连篇累牍，说起来头头是道，到亲身办事的时候，就手忙脚乱，毫无条理。责怪别人的毛病是，无论对什么人，一概用又高有难的标准苛求。用毛泽东的话说，臭老九。
    知识分子是否拥有足够的实践经验会深刻地影响到他们的思维、教学、科研和管理。2007年10月到汕大访问的美国Regent University法学院院长介绍，他们学院80-90%的教师在担任教师前，拥有丰富的法律实务经验，这对于学生动手能力培养和法学科研创新性都是有益的。比较而言，我国法学院教师在任教前拥有法律实务经验的比例太低。在任教同时兼职从事法律实务的利与弊，还有着不少争论。
    理论经验对于个人、国家也至关重要。北京市某高等院校未如约支付澳大利亚一著名教授联系介绍LLM项目佣金事。该教授每见到中国客人，就提起这件事情。教授言语中流露出对中国诚信的质疑、儒家理论的质疑？在中国经济发展速度领先情况下，文化、理论能不能领先？文化、理论不领先，经济发展速度的领先能长久吗？
    本人下面关于汕头市城市发展与法治建设的论述，也沾染了曾国藩所说的读书人陋习，但是鉴于理论与实践间的重大相互作用，还是有必要矫枉过正、振聋发聩，唤醒大家对一些习以为常问题更多的思考。

一、汕头城市发展

	汕头市	广州市	广东省	中国	外国
2006年人均国内生产总值（人民币）	14,943	62,210 24%	28,077 53%	15,931 94%	336,000（美国），4.4%
初中升学率	58.75%	95.93%	75．4%	75．7%	100%（台湾）
每千人病床位	1.69	5.18	2.19	2.45	18.6（日本）
城区居民食品支出占消费性支出比例	46．3%	37%	36．24%	35．8%	9%（美国）
人均进出口额	1092美元	6537美元	5667美元	1339美元	9642美元（美国）
第三产业增加值占GDP比重	41．8%	57．7%	41．2%	39．4%	80%（美国）
人口自然增长率	5．20%	4．74%	7．29%	5．28%	0．8%（香港）

    资料来源：汕头市统计局、广州市统计局、广东省统计局、国际统计局
通过横向比较，不得不承认一个事实，基本上可以说，虽然汕头是四个经济特区之一，但是其发展水平低于广东省平均水平，甚至全国平均水平，是一个比较贫穷、落后的地区。如何改变这种状况呢？
    2007年1月16日汕头市代市长蔡宗泽在汕头市第十二届人民代表大会第一次会议上做政府工作报告时指出，2007-2012年汕头市政府工作的基本思路是：“以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导，全面落实科学发展观，全面构建和谐社会，按照‘三年打基础、五年大变化、十年大发展’的总体部署，围绕建设现代化港口城市、区域性中心城市、生态型海滨城市的目标，以加快发展作为全部工作的主题，全力实施可持续发展、工业强市、以港兴市、开放带动、自主创新五大发展战略。”
    个人认为，在总体部署中需要再加上8个字，“法治先行，诚信突破。”

二、城市发展与法治建设、诚信建设

    法治环境是一个城市至关重要的竞争力，是引导和规范各类经济主体的行为，是协调各种利益关系最有效的途径。胡锦涛在十七大报告中指出，“要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求和共同建设、共同享有的原则，着力解决人民最关心、最直接、最现实的利益问题，努力形成全体人民各尽其能、各得其所而又和谐相处的局面，为发展提供良好社会环境。”六条要求，几乎都是与法治、诚信有关。
    汕头的情况怎么样呢？前几年，汕头市个别地区少数企业因为信用严重缺失，扰乱市场秩序，影响汕头声誉，造成全市经济滑坡。为此，从2001年开始，汕头在全市范围内开展了声势浩大的信用体系建设活动。2002年5月，该市开通了国内首家地方政府信用信息网络——汕头信用网。汕头信用网根据工商等部门提供的全市10.3万户各类企业的基础资料，经过归类分析，技术匹配，上网向社会披露。网站运行后，守信企业扬眉吐气，有不良记录的企业倍感压力，纷纷采取措施认真整改，规范企业经营行为。
    在汕头市的法治建设与诚信建设问题的经验和教训上，各位老汕头，比我更有发言权。

1．实现汕头市以上总体部署和战略目标，离开法治是建不成的
    法治是社会发展的方向，建设现代化港口城市、区域性中心城市、生态型海滨城市的过程中，需要通过完善法治建设和运用法制手段，创造出能够反映和提升汕头创造力及凝聚力的城市精神，才能保证汕头整体城市文明程度的提高和完善，进而不断增强汕头城市的综合竞争力，推动汕头经济社会又好又快发展。
    一般来讲，发展一个贫穷落后地区的经济，改善当地居民的生活水平，有三种方法。
    直接，命令政府官员建立一套学校体系，建立和维护一条道路或水系统，建立必要的农村卫生设施、设立农业信用银行向农民发放贷款，创立和经营一家政府所有的生产性企业，等等。
    间接，办一个今天这样的培训班，提高中层、基层干部的素质，甚至来一个头脑风暴，解放思想。命令政府官员组织公司高级职员或企业家财务培训，提高职业经理人或者企业家的财务水平。进行一次土地测量，建立一套城市房地产业主财产权利登记制度，藉以改善城市房地产市场。
    更间接，颁布一部更好的合同法或者或建立一个更有效率的法院制度，降低交易成本，鼓励商人更多投资；或者改革政治制度、扩大公众参与，实现更大程度上的民主。
    历史经验证明，第三种方法是治本的方法，对落后国家和地区最为有用。

2．法治和诚信保障着汕头发展和进步，其作用和地位不可替代
    法治建设本身是构成城市竞争力的软因素之一。诚信是一种约束人们自觉规范行为的社会道德，而法治是构建社会诚信体系的制度基础和根本保障。从这个意义上讲，法治就是国家的诚信。
    因为立法是制定规则的，是国家的庄严承诺；执法是对诚信的维护；司法是对诚信的救济。诚信始于对法治的信仰，对司法的信赖，因此实行法治的进程实质就是建设国家诚信的过程，也是构建社会主义和谐社会的应有之义。
    党和政府的领导接受这个观点，关键是如何落实。前汕头市委书记李统书认为：“成也诚信，败也诚信。汕头的经历有力地说明了这一点。”2007年4月黄华华在视察汕头时指出，汕头市要“加强诚信建设，要加强诚信教育，培育诚信文化，加快企业和个人信用体系建设，强化知识产权保护，严厉打击经济领域各种违法犯罪行为，营造文明法治的市场环境。”

3．城市发展到了一定阶段，软件建设要比硬件建设更为重要，法治环境、诚信氛围要比经济速度更为重要
    法治建设、诚信建设都属于软环境。良好的法治环境、诚信氛围，可以克服硬件不足带来的障碍。根据经济发展规律，汕头市与发达城市的经济总量、基础设施等硬件差距，很难在短期内消除。但是，通过有效管理，软件差距却有可能在短时间改善。
    例如，道路破旧，但是可以整洁、干净。汽车、摩托车、行人混杂，但是可以各行其道，严格遵守交通规则。办公楼一般，但是工作人员可以主动热情，面带微笑。规章制度不太健全，但是可以言必行、行必果。

三、法治建设

    1993年6月，汕头市市第六次党代会提出"依法治市"的发展战略方针。1996年6月，成立市依法治市工作领导小组及其办公室。15年过去了，依法治市取得了很大的成绩，但是和发达城市相比，仍然存在着提高的空间。如何全面理解法治建设呢？

1．法治建设的主体，是生活在汕头494万民众，任何法治建设都必须取得民众的认可??
    政府及政府官员只是通过市民的授权来管理城市经济、文化和社会公共事务，并不是实质意义上的唯一主体。要扩大人民群众参与法治建设的层次和范围。无论是当代的法学理念还是传统的儒家思想，都认可这一点。《孟子》之《万章章句》第5章中，万章与孟子关于“尧以天下与舜，有诸？”的谈论，很生动地说明了这一点。孟子说，“使之主事而事治，百姓安之，是民受之也。”
    党的十七大报告指出，“增强决策透明度和公众参与度，制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策，原则上要公开听取意见。”汕头市各级政府能否更加开放和透明，例如欢迎民众旁听会议、参观办公场所，在网站公布包括法律草案再内的更多的信息。切实制定和落实政务信息公开办法。
    公民个人或群众，要学会依法维权，有事找律师、找法院走程序，而不是围追堵截各级领导。某附属医院院长被患者堵门，无法正常开展工作。某大学某员工被解聘后，其父母在人事部门和校长办公室静坐，影响学校正常办公秩序。他们为什么不通过司法程序寻求解决呢？
    十七大报告还指出，“加强公民意识教育，树立社会主义民主法制、自由平等、公平正义理念，鼓励各[社会]团体参与社会管理和公共服务，维护群众合法权益。”“尊重和保障人权，依法保证全体社会成员平等参与、平等发展的权利。”

2．法治建设的对象，是城市各项事务和各项工作，其中的重点在于依法治权
    权力如果不加以限制，很容易扩张膨胀，造成权力的滥用和官员的腐化，侵害到广大市民的利益。政府官员必须按法律规定行使好人民赋予的职权，严格依法办事。
    某单位在暑假期间，为了装饰装修本单位的教工宿舍楼，在没有给出足够搬迁期的情况和搬迁补偿的情况下，要求教工立刻搬出。他们有没有这个权利？如何限制？

3．法治建设的关键，在各级政府
    法治的实质是秩序，政府机构既应当是秩序的建立者，更必须是秩序的遵行者。政府遵循秩序比公民遵循秩序更关键。可以说，没有法治政府就没有法治城市。其实，政府遵行法律规范对政府本身是有利的，它有助于政府减少盲目、随意行为，有助于决策的睿智和理性。所以，法治建设要求建构一个法治政府。建设法治政府，就要“健全组织法制和程序规则，保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。”
    政府不切实遵守法律，如何要求民众？坚决不能出现“州官放火、百姓点灯”的现象。

4．法治建设的基础，是完善的立法
    完善的立法，可以建立各项制度，确立社会秩序，促进社会和谐发展。汕头市的最终发展目标是构建和谐社会，使汕头的社会、政治、经济等各种关系和谐发展。因此,认真重视和研究汕头法治建设中的立法问题,有助于汕头的进步和发展,有助于社会的文明和谐。
    建设法治城市需要加强立法，“坚持科学立法、民主立法”，认真研究立法技术，提高立法质量。而不是法律并非越多越好，法治化强调的是法律的效用而不是法律的数量。关键在法律必须有效，能够无障碍地得到遵守与执行。我们应当接受“立法节制”这一国际上关于立法的新理念，把法治建设工作重点放在促进法律有效方面。我院目前正在组织翻译美国立法学家的一部针对发展中和转型国家的立法学巨著，初稿已经出来，读后非常有启发。
    完善立法是有助于改变社会风气的。不是所有的汕头人都敢说，汕头的社会风气是好的。如何改变不良的社会风气呢？温家宝总理对2007年4月在广州召开的全国纠风工作会议做出批示，纠风关键在制度。

5．法治建设的效用是长久的，不是立竿见影的
    建设法治城市目的是为了城市发展。但法治并不直接提升某个时期经济增长速度，法治追求的是发展的协调，是通过表达利益诉求和协调利益纷争，在整体上推动经济发展进步。指望一开展法治建设，GDP就增长多少，是不现实的。建设法治城市必须着眼城市整体的发展和长远的利益，不能只考虑到局部和眼前。真正法治化的城市，其发展不一定很快，但一定是稳的，而稳的发展最终才是快的。

6．法治建设的起点，是健全的产权法律制度和交易法律制度
    汕头最缺乏的和最需要的是项目，特别是大项目，但是无论吸引外资投入还是鼓励内资经营，都有一个产权保护、公平交易问题。如果保护不力，没有公平的竞争环境，外资就会转投他地，内资也会外逃。建设法治城市应当从强化产权法律、交易法律保障做起，以法律的规范化、透明化，保障市场安全，保障利益的预期，减少交易成本，使资本的投入和运营都安全放心。健全产权有利于鼓励创新。十七大报告指出，“完善鼓励技术创新和科技成果产业化的法制保障、政策体系、激励机制、市场环境。实施知识产权战略。”
    和来访的台湾辅仁大学法律系主任交流时，注意到台湾著名学者的一部分收入来自于他们的学术成果例如专著，可以因一本书的版权交易而成为富人。在汕头大学不存在这种情况，在其他大学恐怕也没有这种情况。我的一本在中国出版的中文书36元人民币，一本在荷兰出版的英文书120欧元，相差近50倍，他们体现的学术价值也相差50倍吗？如果不是相差50倍，这一现象又说明了什么？为了出一本学术专著，交纳2-3万元出版管理费，已经是公开的秘密，我个人也不是例外。所以，我们学院不得不每年拿出一笔资金，资助教师出版。否则，评完职称的教师，谁还有毅力和兴趣做冷板凳，并自己拿钱出枯燥的学术专著呢？长此以往，创新而来的知识越来越少。

7．法治建设的突破点，是诚信建设
    诚实信用是民法的“帝王条款”，解决诚信问题应从规范民事法律行为做起，下决心、花力气解决合同履约和执行问题。不管是国企违约，还是民企违约，不管是公民违约，还是政府违约，都要按照法律规定承担法律责任。大幅提高合同的履约率和违约合同的执行率对于改善投资环境，提升城市法律品质，推动经济发展意义极大。

8．法治与潜规则是不相容的
    《瞭望》新闻周刊是这样评论潜规则，进药得回扣、放贷得提成、审批要红包。诸如此类的潜规则在经济、行政、文化、教育等各个社会领域普遍存在，瓦解了法律法规，破坏了公权威信，积微成著，形成了舞弊、腐败和不法交易，对群众利益的损害严重。法治与潜规则水火不相容。

四、诚信建设

1．什么是诚信
    诚，真实无妄，是属于真。诚意才能达到至善，所以有了美。孟子说，“可欲之谓善，
有诸己之谓信，充实之谓美。”“值得人喜欢的就是善，善的品质确实存在于自己身上就是诚信，这些善的品质充满于自身就是美，所以，诚就是美。诚体现了真、善、美的统一。
    诚信是一种约束人们自觉规范行为的社会道德，是人们的一种精神状态。诚信是衡量一个国家法治环境优劣的重要指标，也是国家形象、城市形象的重要组成部分。加强诚信建设体现了法制建设与道德建设、依法治国与以德治国的紧密结合。
    但是，诚信并不是说，可以无原则地兑现任何承诺的事情。有若说，“信近于义，言可复也。”孔子的弟子有若说，“所守的诺言符合道义准则，诺言就可以实现。” 利用职务之便帮助别人做事情，办成了收受的贿赂留下，办不成将贿赂退还送礼人，这不是诚信。

2．诚信对社会、经济发展的作用
    诚信之于社会如同水之于鱼，讲诚信有利于社会效益和经济效益的统一。通过整合执政、行政、立法、司法、宣传、教育等各方面力量，构筑出政务诚信、商务诚信、人格诚信、社会诚信几大诚信体系，使各个方面都能做到一诺千金。社会和经济发展的成本就可以降下来。
    我写一本书时，需要引用澳大利亚联邦政府制定的表格，就写了一封电子邮件给John Howard总理，询问能否无偿使用联邦政府制定的表格，如果不可以，应该和哪一个部门联系，支付多少费用？本意中，也有了解澳大利亚政府的工作效率和对普通民众的重视度。事实上，John Howard总理很快就委托总理办公室的人员以邮件和书面信函的方式给予了回复。这件事情自然会增加民众对联邦政府的信任感。在汕头市，很多政府部门的具体地址、组织结构、办公电话都无法在114查号台和其网站上查到，网站对外公布的电话号码也经常出现不存在或者打不通的情况。沟通都不畅通，如何拉近民众与政府的距离呢？政府部门Call center的建设，迫在眉睫。
    诚信有这么多的好处，为什么存在着许多不讲诚信的情况呢？曾国藩认为，“人之所以欺人者，必心中别着一物，心中别有私见，不敢告人，而后造伪言以欺人，若心中了不着私物，有何必欺人哉？”细读之，值得品位和反思。

3．诚信缺失的影响
    孔子说，“人而无信，不知其可。”不完善的法律制度会教人们不去信任陌生人。假如一个人心地善良，信赖陌生人，与之进行交换、合作。但对方却出于自己的利益考虑而中途变卦，从而侵害他的权利，此时，他在政治和司法领域中却都找不到救济的办法。那么，下一次，他就再也不会信赖陌生人了。这是一种逆向的诚信激励机制。这样的制度教人们怀疑他人，教人们学习“厚黑术”。长此以往，欺诈会被当做精明，诚信会被当做愚蠢。
    如果一个第一次到汕头来的投资客人，一出机场，迎面而来的是拉拉扯扯的黑出租司机，随口要价，中途拼搭其他旅客，正规出租车也不打表。他会不会对汕头出租车行业的诚信产生怀疑，甚至对汕头市的整体诚信产生怀疑呢？
    如果在到宾馆的路上，偶尔看见一家3口甚至5口人共乘一辆摩托车，不带头盔，在应拐弯的道路直行，呼啸而去。他会不会觉得，汕头人对自己、老婆、孩子的安全重视不够，对客人、投资者的安全也会重视不够？
    如果透过车窗，看见道路两旁除了偶尔的绿草和鲜花外，大部分是垃圾不绝。会不会认为，政府对市容卫生的管理不到位，进而担心政府对投资环境的管理水平呢？
    没有了诚信，市场交易与社会合作的规则扭曲了社会交易、合作成本大幅度地提高。这种成本既表现在精神上：每个人都会觉得很累，都要提防他人；也表现在制度上：不诚信的社会气氛会影响交换与合作网络的扩张，影响人们之间合作的深度，人们之间不能进行长远的交易与合作，也较难进行大范围的交易与合作。

4．法治是构建社会诚信体系的制度基础和根本保障
    能否找到诚信或重建诚信，在很大程度上取决于如何实现法治秩序。在法治秩序下，一方面，政府部门及其官员作为交易的一方，假如侵犯了民众的权利和利益，民众也依然能够找到救济；另一方面，在个人、企业之间进行交易与合作的时候，权益受到损害者也能及时得到有效救济。因此，诚信，来自于人们对于平等的权利保障机制、对于法律制度的持久稳定的信心。这种信心使人们要求自己诚实，对他人守信。不诚信的行为被及时矫正，诚信才会成为社会习惯。

5．诚信要通过制度培育
    社会要维持正常运转、市场要维持较低的交易成本，需要友爱和诚信。友爱和诚信会自然地形成于家庭之内、亲朋之间。在市场交换与社会活动中，由于缺乏足够的信息，人们自然会对陌生人有某种怀疑。与陌生人之间诚实守信的社会习惯，需要在一定的制度环境下才可发育出来。在现代社会，哥们义气、裙带圈子都很难培育出一个国家、一个城市需要的诚信。
    假如法律平等地保护每个人、给予每个人以他所应得的，而法院会让权益遭受侵害者及时得到救济，人们就可以比较放心地信赖他人，与他人交易、合作。长此以往，诚信似乎就会成为人们的“社会本能”。这就是制度的教化功能。人们之间互相尊重彼此的权利，法治又能有效地保障每个人的权利，这是一个社会形成诚信习惯的制度基础。从制度层面上说，人与人之间的诚信，取决于一个人的权利能否得到承认并得到保障，也就是说，很大程度上取决于和谐社会的前两个理念：民主法治、公平正义。

6．建立诚信社会，政府理应带头
    诚信建设要求党要依法执政，取信于民，政府要依法行政，转变职能。政府诚信，要从领导干部特别是主要领导干部抓起。“重点加强对领导干部特别是主要领导干部、人财物管理使用、关键岗位的监督，健全质询、问责、经济责任审计、引咎辞责、罢免等制度。”从古至今都是如此，孔子说，“道千乘之国，敬事而信，节用而爱人。”“治理拥有一千辆兵车的国家，发布政令要谨慎而守信用，要节俭而爱惜民力。”
如果政府部门不尊重民众的权利，随意改变已经形成、并得到人们普遍认可的权利和规则，诚信就会更快流失。比如，在城市拆迁与农村征地过程中，政府压低补偿标准，导致拆迁户自知权益受到侵害，却又无法找到救济渠道，还如何信任政府的政策和司法制度？司法要维护社会公平正义，使诚信得以彰显。

7．建立诚信社会，人人有责
    企业、商家要遵循市场经济规律和运行规则，依法经营，规范发展。人民要诚实守信，使这一中华民族的传统美德发扬光大。2005年6月9日汕头市塑胶商会、房地产业协会等30家民间组织率先向全市民间组织发出了“自律与诚信倡议书”，向社会公众作出郑重承诺，以诚信为本，诚实守信，有诺必践。（商品房销售，不明码标价）

五、如何进行诚信司法的建设？